内蒙古自治区人民政府关于印发自治区预算内基本建设投资管理办法的通知
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内蒙古自治区人民政府关于印发自治区预算内基本建设投资管理办法的通知
内蒙古自治区人民政府
内政字〔2005〕290号
内蒙古自治区人民政府关于印发自治区预算内基本建设投资管理办法的通知
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
自治区发展和改革委员会组织制定的《内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法》已经自治区人民政府2005年第八次常务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
内蒙古自治区预算内基本建设投资管理办法
第一章 总 则
第一条 为进一步加强预算内基本建设投资管理，建立决策科学、程序公开、管理规范、运作高效、监督有力的管理机制，按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）精神，结合我区实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于使用自治区本级财政预算内基本建设投资和自治区用于基本建设的其它财政性资金所进行的固定资产投资活动。对使用国家投资建设的项目，按照国家有关规定执行。
第三条 自治区发展和改革委员会是自治区人民政府投资主管部门（以下简称自治区投资主管部门），负责自治区预算内基本建设投资和其它财政性基本建设投资项目的审批、管理和监督，其它相关职能部门在各自职责内对预算内基本建设投资项目进行专业管理和监督。
第四条 预算内基本建设投资按照建设项目统筹安排。使用自治区本级预算内基本建设投资的建设项目应当根据国民经济和社会发展中长期发展规划、重要领域的发展建设规划提出，通过编制年度预算内基本建设投资计划下达。
第五条 自治区本级预算内基本建设投资主要用于市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进贫困地区经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。
预算内基本建设投资主要用于以下领域的项目：
（一）科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业项目；
（二）城市建设、环境保护和口岸基础设施建设项目；
（三）交通、水利等基础设施项目；
（四）产业发展必需的基础设施建设项目；
（五）自治区各级行政、政法等政权建设项目；
（六）与中央预算内基本建设投资或国债投资配套的项目；
（七）自治区党委、政府确定的其它重大项目。
第六条 自治区本级预算内基本建设投资分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式进行。其中：
（一）对于自治区人民政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施建设和公共基础设施项目，采取直接投资的方式，通过拨款无偿投入；
（二）根据实际需要确需自治区人民政府参与投资的经营性项目，采用资本金注入的方式；
（三）根据经济和社会发展需要，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予一定比例资金支持，通过拨款无偿投入；
（四）根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步。
第七条 根据不同的政府资金投入方式，采取不同的项目管理制度。
采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，要按照本办法规定程序审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，安排年度投资计划，组织建设实施，办理竣工验收和产权登记。
对采用投资补助、贴息方式的投资项目，只审批资金申请报告。但安排单个项目的投资补助或贴息资金超过一定限额或占项目总投资的比重超过50％的，按照直接投资或资本金注入方式进行管理。
第二章 建设规划与投资计划
第八条 自治区投资主管部门应会同有关部门，根据自治区国民经济和社会发展中长期规划，编制重要领域发展专项规划和预算内投资中长期规划。预算内基本建设投资项目应当根据自治区人民政府批准的专项规划和政府投资中长期规划安排。
第九条 预算内基本建设投资项目实行储备制度，项目储备库由自治区投资主管部门会同有关部门和项目单位统一规划、建设，并纳入自治区固定资产投资项目库进行统一维护和管理。年度投资计划安排的项目应当主要从该项目库中选择。
第十条 年度预算内基本建设投资总额由自治区投资主管部门根据国民经济和社会发展需要，会同有关部门提出，在征求有关方面意见后，报自治区人民政府审定。
第十一条 预算内基本建设投资计划（草案）由自治区投资主管部门根据自治区有关部门、盟市投资主管部门和有关项目单位的申请进行编制，报自治区人民政府批准后下达。
第十二条 预算内基本建设投资行业投资分配方案由自治区投资主管部门提出，报请自治区人民政府批准后，方可安排具体建设项目。各行业实际安排的投资数额一般不得超过投资分配方案确定的行业投资控制数。
第十三条 建设项目投资安排意见由自治区投资主管部门根据盟市和自治区有关部门初步意见提出，汇总报自治区人民政府批准。使用预算内基本建设投资500万元以下的项目，经自治区发展和改革委员会主任办公会议批准后，报自治区分管主席备案；投资在500万元以上的，经自治区发展和改革委员会主任办公会议研究后，报自治区主席办公会议批准，特殊情况下，也可由自治区主席直接批准。
行业投资除特殊情况外，一般当年不再受理和审批下达，转为下一年度考虑。
第十四条 自治区预算内基本建设投资可以按照10％的比例预留机动资金。预留机动资金主要用于本年度各类紧急性项目，自治区党委、政府确定的重点项目以及与中央重点专项建设资金配套的项目支出。预留机动资金原则上由自治区主席批准。各级财政部门应当在本年度末以前将资金拨付到位。
第十五条 预算内基本建设投资项目要经过符合资质要求的咨询机构的评估论证。评估论证机构的选择要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则；论证意见一般应当作为项目决策的基本要件；评估论证的费用由自治区财政安排专项经费予以支付。
第十六条 建立预算内基本建设投资项目公示制度。除涉及国家安全和应对突发紧急事件等情况外，一般项目应当逐步实行公示制度，通过多种方式广泛听取各方面意见。
第三章 直接投资和资本金注入投资项目审批程序
第十七条 采用直接投资方式的项目前期工作，应当由项目主管部门或投资主管部门组织进行。采用资本金注入方式的项目前期工作，可由项目主要投资单位或政府授权投资机构组织进行。
第十八条 项目单位应当委托有资质的工程咨询机构编制项目建议书。项目建议书应当包括：
（一）项目名称、项目单位基本情况；
（二）项目建设的必要性和依据；
（三）项目建设规模、主要建设内容；
（四）项目建设选址和用地面积的初步方案；
（五）项目总投资匡算、资金筹措和还贷的初步方案；
（六）经济效益和社会效益预测，包括财务评价和国民经济评价；
（七）环境影响、交通、文物保护、劳动、安全、卫生、消防、能源和水资源消耗等初步分析；
（八）建设进度初步安排；
（九）结论。
第十九条 项目建议书应当由盟市投资主管部门、自治区有关部门或自治区管理的大型企业（集团）向自治区投资主管部门申报。
第二十条 自治区投资主管部门应当在收到项目建议书申请后作出是否受理的决定。投资主管部门如认为申请材料不齐全或不符合法定形式，应当自收到申请材料后5个工作日内一次性告知项目申报单位，要求项目申报单位补充或调整相关内容或材料。
第二十一条 自治区投资主管部门在审批项目建议书时，需要有关行业主管部门出具意见的，应当征求有关部门意见。有关部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，出具书面意见；逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。
第二十二条 项目建议书经批准后，项目单位应当组织开展可行性研究。可行性研究报告应当由有相应资质的咨询机构编制，必须包括以下内容：
（一）项目概况及依据；
（二）建设内容和建设规模；
（三）建设项目选址；
（四）环境保护和能源、资源消耗等；
（五）项目外部配套条件；
（六）劳动保护与卫生防疫、消防等；
（七）项目投资估算及投资来源落实情况；
（八）招标方案；
（九）风险管理方案；
（十）经济和社会效益分析；
（十一）项目建设周期和工程进度安排；
（十二）结论。
第二十三条 可行性研究报告应当由项目所属盟市投资主管部门、自治区有关部门或自治区管理的大型企业（集团）向自治区投资主管部门报送，并附以下文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批意见；
（四）根据有关法律、法规应提交的其他文件。
第二十四条 自治区投资主管部门在审批可行性研究报告时，必要时可以征求有关行业主管部门意见。行业主管部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，提出书面意见；逾期不反馈书面意见的，视为同意。
第二十五条 自治区投资主管部门可以委托政府投资项目评审中心对项目可行性研究报告进行评审，评审中心应当在规定时限内提出评审意见。
第二十六条 可行性研究报告经批准后，项目单位应当通过招标方式委托有相应资质的设计单位编制初步设计方案。初步设计方案确定的建设内容和建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围。
第二十七条 自治区投资主管部门应当委托或组织有关机构和专家，对初步设计方案进行优化，对初步设计概算进行评审。经自治区投资主管部门批准的初步设计是进行项目建设的依据。
第四章 投资补助和贴息项目审批程序
第二十八条 自治区投资主管部门应当根据国民经济和社会发展要求，定期向社会公布投资补助和贴息的领域、标准。对投资补助项目，应当逐步向社会公示；对采用贴息方式支持的项目，应当向社会公开征集。
第二十九条 申请投资补助和贴息的项目，应当由项目所属盟市、自治区有关部门或自治区管理的大型企业（集团）向自治区投资主管部门报送资金申请报告。1个项目在建设期内只能报送1次资金申请报告，禁止多头申报和重复申报。
按照规定应当由自治区投资主管部门审批或核准的项目，也可以在上报可行性研究报告或项目申请报告时一并提出补助或贴息申请。
第三十条 申请投资补助或贴息的项目，原则上应是在建项目，或已经具备开工条件的新开工项目。
第三十一条 资金申请报告应包括以下主要内容：
（一）项目申报单位和项目基本情况；
（二）项目的资金情况，包括资金来源和到位情况；
（三）项目申报的理由；
（四）项目实施后的社会、经济评价和效果预测。
第三十二条 报送资金申请报告时，应当同时附送以下有效文件：
（一）项目审批、核准或备案文件；
（二）环境保护行政主管部门的环境影响分析报告批复文件；
（三）国土资源行政主管部门出具的项目用地审查意见；
（四）城市规划行政主管部门出具的规划意见；
（五）对申请贴息的项目已使用贷款的，应提供贷款银行付息单；
（六）根据国家和自治区有关规定需要提交的其他文件。
第三十三条 申请使用自治区预算内基本建设投资的项目单位，应当对项目其他资金来源、筹集方式与到位时间作出承诺。
第三十四条 自治区投资主管部门对符合规定要求的资金申请报告进行受理和审批。申请预算内投资超过80万元以上的项目，在审批资金申请报告前，应当由政府投资项目评审中心对项目概算、贷款的真实性、社会效益及方案优化进行评估论证。
第五章 实施管理
第三十五条 预算内基本建设投资项目实行项目法人责任制或项目管理单位责任制，项目法人或项目管理单位对项目建设全过程负责。
第三十六条 对于预算内基本建设投资超过项目总投资50％的非经营性投资项目，应当逐步实行“代建制”，由自治区投资主管部门通过招标等竞争方式选择专业化的项目管理单位，由该项目管理单位负责项目的建设实施，竣工验收后移交使用单位。
第三十七条 对于经营性投资项目，应当在可行性研究报告批准后按照《中华人民共和国公司法》的要求组建项目法人或由已有的项目法人负责项目的建设实施。
第三十八条 预算内基本建设投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关材料设备的采购，达到国家和自治区规定标准的，都要按照《中华人民共和国招标投标法》和自治区政府采购的有关规定进行招标，评标报告应当报自治区投资主管部门和财政部门备案。
第三十九条 实行项目建设监理制。建设监理单位要根据工程建设有关法律、法规、规程、工程设计文件和施工、设备监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设进行监理，以控制工程投资、工期和质量。
第四十条 完善合同管理制度。建设项目有关工程施工、材料和设备、各项服务的采购均采用合同制管理。项目管理单位应当根据中标结果与中标单位签订合同，报自治区投资主管部门和财政部门备案。
第四十一条 建立工程质量保证体系，完善工程质量责任制，加强工程质量管理。对于工程质量存在无法补救问题造成重大损失的，依法追究有关人员的行政和法律责任。
第四十二条 严格控制建设规模，加强项目概算管理。预算内基本建设投资项目要按照批准的内容和标准进行建设，不得擅自改变建设内容，变更建设规模。不论何种原因造成的投资增加，各项目单位都要自行平衡，自治区不予追加投资。
第四十三条 自治区预算内基本建设投资计划一经下达，各级财政部门应当按照投资计划和支出预算及时、足额拨付建设资金，不得挤占、挪用或拖延拨付。
与其他出资人共同出资建设的项目，其他出资人也应当及时、足额将建设资金拨付到位，不能及时到位的，自治区投资主管部门可商请财政部门暂停资金拨付。
第四十四条 预算内基本建设投资项目实行跟踪问效制度。项目单位应当及时向各级投资主管部门提供有关基建统计、会计、财务报表和项目进展情况 以及资金到位情况，填报追踪问效表。按照盟市、部门自查为主，自治区投资主管部门组织抽查的办法，对预算内基本建设投资项目的实施效果进行科学评价，项目实施效果的评价结果将视情况在一定范围内予以公布，并作为安排以后年度预算内基本建设投资的重要参考。
第四十五条 投资项目按批准的设计建成后，项目单位应当在6个月内编制完成工程结算和竣工决算，报各级财政部门和审计部门审核后，由自治区投资主管部门会同有关部门组织竣工验收。
第四十六条 预算内基本建设投资项目应当按照有关规定办理产权登记，项目单位应当于竣工决算审核完毕和竣工验收合格后30日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。产权登记后，除实行项目法人责任制的以外，项目管理单位应当及时与使用单位办理项目移交手续。
第六章 监督管理
第四十七条 建立预算内基本建设投资责任追究制度，项目法人或项目管理单位对建设过程中发生的一切问题负全责，工程咨询、设计、施工、监理等单位按照相关合同规定承担具体责任。对不遵守法律、法规，给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
第四十八条 完善投资制衡机制。各级投资主管部门、财政部门和其他有关部门要依据职能分工，对预算内基本建设投资管理进行相互监督，审计部门要加强对投资项目的审计监督，监察部门要对有关项目单位加强行政监督。
第四十九条 完善项目稽察制度，建立投资项目后评价制度，对投资项目进行全过程监管。完善投资项目的社会监督机制，鼓励社会公众和新闻媒体对项目进行监督。
第五十条 健全和完善投资服务机构的行业协会，确立法律法规监督、政府监管、行业自律的行业管理体制。咨询服务、勘察、设计、监理以及招标代理业务的取得都要采取竞争的方式。自治区投资主管部门应当对中介机构的工作质量和成果适时进行评估，评估结果与今后委托业务挂钩。强化投资中介服务机构的法律责任，建立责任追究和赔偿制度，督促其提高中介服务质量和水平。
第七章 附 则
第五十一条 各盟市使用财政性资金和专项资金进行固定资产投资的，参照本办法执行。
第五十二条 本办法由自治区发展和改革委员会负责解释。
第五十三条 本办法自发布之日起实施。
行政活动中的公共利益判断标准
季建全
【摘 要】 行政的公共性使得行政权力的行使多与公共利益相关联，从而公共利益成为行政权力运行合理与否的衡量标准，然而究竟何为公共利益以及公共利益的判断标准是什么却未有定论，本文即就此问题展开论述。
【关键词】 行政权 公共利益 判断标准
一、公共利益与行政裁量
（一）行政裁量
行政裁量，是指“行政机关在法律规定的构成要件实现时，得选择不同的行为方式，亦即法律规定和构成要件相连结的，不是单纯一个法律效果，其中该决定至少有两种甚或数种可能性或者被赋予某种程度的行为自由，此即所谓行政裁量。”[1]由此，行政裁量的实质也就是行政机关拥有在一定范围内选择是否行使行政权力和怎样行使权力的自由。行政裁量概念的产生和发展，是与行政权历史地位的演变一脉相承的。在自由法治国家时代，崇尚法律对行政的绝对控制，认为无法律即无行政，强调立法权对行政权的支配，尽可能做到不存在行政裁量的空间和范围。在戴雪对法治的经典界定中，裁量权的不存在被认为是英国法治的一大要素。[2]然而，随着社会进入社会福利法治国时代，行政的重要性日益显现，立法的滞后性使得法律不可能对瞬息万变的社会事务作出事无巨细毫无遗漏的详尽规范，行政的广泛性和复杂性要求有更大的行政权运行空间，客观上就要求通过立法将一部分决定和判断的权力委托给行政机关行使，这其中既可能有在立法明确规定的一个范围幅度内适用法律的判断，又可能是对立法规定的不确定法律概念如公共利益的认定。行政权的庞大，实际上就是行政裁量权的扩张和无孔不入。因此，规范行政权，就要合理地界定行政裁量权，将行政裁量置于法律的合理规范之下。
（二）行政裁量与公共利益
关于行政裁量与公共利益的关系，可以从以下两个方面加以界定。一方面，行政裁量有助于实现公共利益。公共利益是个不确定法律概念，对公共利益的判断实际上就是一个对各方面利益权衡取舍的过程，这种判断客观上要求行政裁量权的行使，让行政机关拥有较大程度的自主活动空间。对此，有学者甚至认为“行政裁量权已经被普遍认为是保证行政机关实现公共利益的一个有价值的工具”。另一方面，公共利益的广泛存在和其判断标准的不规范，使得行政裁量被滥用的可能性大大增加，借公共利益之名行私人利益或商业利益之实。公共利益在很多情况下已成为行政权滥用的挡箭牌，关于这一点，现实中发生的很多案例都足以证明。在这两方面的关系中，后一方面尤需引起我们的重视。然而，我们却很无奈地看到，现行宪法和法律中到处都充斥着借公共利益之名为行政权力的挥霍提供场所的法律条文。如《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第二条第四款：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该法第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；《城市房地产管理法》第十九条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《行政许可法》第八条第二款：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。
二、公共利益词源考证
（一）公共利益与共和
在对公益词源进行探究的过程中，我们发现公益与共和是联系在一起的。亚里士多德界定的共和概念有如下涵义：1、以群众即大多数人为统治者而照顾公共利益。是否照顾到公共利益是亚里士多德区分正宗与变态政体的“绝对公正的原则”，其根本着眼点是“公共利益”。2、混合政体。亚氏说“共和政体”就是“混合政体”。在“大多数人统治”之下，要照顾全城邦利益，“自由出身”、“财富”和“才德”三要素必须同等重要，三者混合于政体中，这才能顾及城邦中各阶层（阶级）利益，才能实现“公共利益”；3、中产阶级掌权。4、宪政。[5]亚里士多德的古典共和论对公共利益是非常强调的。共和的目的在于把政治权力塑造成一种能为共同体中所有人共享的、保障各阶层利益的公共架构，以使政治共同体能够获得稳定的秩序而得以保存。而共同体中所有人共享的利益实际上就是公共利益。古典共和主义的共和理念是与公共利益密不可分的，共和就是为了实现公共利益的维护。以联邦党人为代表的新共和主义对古典共和主义理念加以继承并发扬，他们将以代议制为基点的间接民主融合进共和理念中，认为“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会和亲自提出意见更能符合公共利益。”[3]公共利益又成为间接民主的目标指向之一。
（二）公共利益分解考证
《辞源》中的公益概念为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而言。”由此，我们可从公共与利益两方面来界定公共利益。对于公共的概念，在早期，就是以利益效果所及之范围，换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数之理念。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是在一般情况下，广为被人承认的标准。[4]而对于不确定多数人的判断，又先后有两种标准。第一种是德国学者洛厚德提出的以地域基础为标准，即在一定地域范围内，地区内的大多数人的利益就是公益。第二种是德国立法者、司法界及学术上提出的“某圈子之人”作为公众的相对概念并间接的勾勒出判断公共的标准。“某圈子之人”具有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断标准就至少具备了两个标准：(1)非隔离性；(2)数量上须达一定程度的多数。后来，德国学者纽曼提出对国家社会有重大意义的目的——国家任务——作为论定公益概念的要素。他提出的这个判断要素，是将判断公益的标准由主观公益的纯粹数量（受益者）标准转为偏向质方面的价值标准，这被纽曼称为“客观公益”。
利益，在《辞源》中的释义为“好处”或“功用”，即指能满足人们物质或精神需要的事物。美国学者庞德认为利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。”[5]庞德的社会法学理论以“利益理论”为核心，认为“法律的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益。”[6]他把利益分为个人利益、公共利益与社会利益。个人利益是指“直接涉及到个人生活并以个人生活名义提出的主张、要求或愿望”；公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”；社会利益是指“涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望”。
三、公共利益与其他概念辨析
“公共利益简称为公益。公益的内容具有‘不确定性’。这种不确定性，可以主要表现在其‘利益内容’的不确定性及‘受益对象’的不确定性两个方面。尽管如此，公益并非不可捉摸，它仍是一种客观的存在。公益是不确定多数人的利益。”[7]要深刻理解公共利益，还要将其与其它一些概念加以比较。
（一）公共利益与个人利益
公共利益与个人利益的关系，也即公益与私益的关系。对此，西塞罗曾提出了“公益优先于私益”的主张。在18世纪甚至将公益视为最高的“法”，认为公益与私益相对立，影响迄今仍然十分明显。另一种相反的观点则认为，公益不过是私益的总和和抽象，私益才是最终目的。如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，“社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。[8]18世纪的社会功利主义(utilitarianism)学派提出了一个简单的定义：一个社会的公共利益，就是这个社会中所有人的个人利益之和。既然国家的目的是最大强度地促进公共利益，那么它就要采取措施来实现社会“最大多数人的最大幸福”。[9]刘军宁在对传统美德观与现代美德观进行对比分析的过程中指出，现代美德观对公益与私利的关系有自己的看法：公益只能是私利的和谐组合，脱离了私利便无公益。公共利益的最高境界就是为实现个人利益提供最有益的环境，只有追求这种公共利益的政府才可能有广泛的民众基础，从而也就保证了对公益的关心。按照现代美德观的看法，正当追求自利所带来的公益绝对大于牺牲自利所带来的公益。市场经济和自由社会向人们提供从事伟大事业的机会，而无需其本人伟大。人以自利为出发点能对社会的贡献要比意图改善全社会的人贡献大。正义是起源于人的自利和有限的慷慨，自己对自己负责，保护好自己的利益，充分的自我发展，便是对公益最大的贡献。当然，前提条件是你不要去损害他人的私益。德国公法学者雷斯纳(w.leisner)认为，下列个人利益可转化为公共利益：第一，“不确定多数人”的利益。到底哪些利益，或者说到底“累积”多少人的个人利益才属于这种“不确定多数人”的利益，应按民主原则即通过“立法程序”来决定，否则会丧失“法律的可预见性”。第二，具有相同性质的个人利益。也即是个人在自由、生命和财产安全方面的利益。对这种利益应上升为公共利益，使国家肩负起排除危险的义务。第三，少数人的某些权利利益。他认为，社会上某些“特别团体”（如乡、镇等小行政组织）成员的数量，不足以形成较大组织内的多数。但是，按照民主的方式，可以承认他们某些利益为公共利益。[10]
（二）公共利益与国家利益
国家利益，按照我国学者的观点，它既不是西方现实主义政治学家所说的国内各种冲突的政治利益的折衷，也不是理想主义者所说的全社会的共同利益，它实质上是掌握国家政权的统治阶级的利益。[11]国家利益包括国家的经济利益、政治利益、国防利益等方面。国家利益经常被用来以国家的名义理所当然地侵犯公民权益。笔者认为，国家利益应当被限定于国家的对外利益，即只有在国家的外交场合下才会出现国家利益，才会有对国家利益的维护；在对内情况下即一国范围内，是不应当出现国家利益这一字眼的，国家的利益应当是组成该国的所有公民的利益，国家只是公民的集合，除公民的利益外，国家不应再享有自己的特殊利益。因此，在国内范围内，不存在国家利益，只有公共利益；在国际范围内才存在国家利益。
（三）公共利益在利益群体中的定位
公共利益在利益群体中究竟处于一个什么样的位置，是上位概念还是下位概念？对此，学者们多有争论。有学者认为，公共利益是上位概念，社会利益和国家利益同为并列的下位概念。有学者认为，社会公共利益与个人利益、集体利益、国家利益四者是并列关系。[12]还有学者认为，共同利益是上位概念，公共利益与个人利益是下位概念。各单个社会成员所拥有的共同利益或相同利益，具有普遍性或共同性，是被提取和分离出来集合成为公共利益的前提，但是共同利益或相同利益不一定被全部提取和分离出来，未被提取和分离的部分，由各单个社会成员所拥有和保留，仍然是个人利益的构成部分。[13]笔者认为，利益群体在整体上可以分为三个层面：即人类整体利益、国家利益和公共利益。人类整体利益是事关全人类共同生存与发展的普遍利益，它没有国界的限制；国家利益是一国在国际交往中的本国利益，只在外交关系中存在；公共利益限于一国范围内的关系全体公民的整体利益。在此基础上，根据利益主体的不同，公共利益又与团体利益、个人利益相对应，但公共利益不必然与团体利益或个人利益相对立。
四、行政活动中公共利益的判定标准
（一）合法性原则
公共利益的界定应当由法律予以明确规范。“只有立法机关以立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。”[14]这是因为公共利益的维护很多情况下会以牺牲公民个人利益为代价，而公民个人利益中的人身权利和财产权利等宪法基本权利必须受法律保护，也只有法律才能对其作出相应的限制，此即法律保留原则的应有之意。由法律对公共利益作出界定，排除了法律之外的其它规范性文件肆意以公共利益为名侵犯公民权利的可能性，同时也是立法权对行政权进行制约和监督的有效途径。由此，“行政机关在作出有关土地征用、征收或者公民财产征用、征收的行政决定时，只能严格依据法律；如果行政机关仅以‘公共利益’的名义，却不能提供充分的法律依据来证明其所实施的限制或者剥夺公民财产权的行政行为的合法性，那么这种行为就只能被认定为因违法而无效。”
（二）公共性原则
公共性是判定某一利益是否为公共利益的重要标准。根据莫于川先生的研究，各国立法中关于公共利益的表述，主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定三种方式，其共性是必须有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。[15]
（三）合理性原则
合理性要求行政机关在对公益进行认定的时候，要在合法性的前提之下对公共利益作出合理的判断，也即坚持行政法中的比例原则。在公益的追求与个人的基本权利的保障出现冲突时，比较利益的大小，选择了对个人基本权利的限制，但这种限制必须合乎比例，不可以是任意、漫无边际的：首先这种限制必须是“必要”的。这种“必要”包含着两层含义：其一，应当确定这种对基本权利的限制，是能够促成公共利益实现的；其二，在多个可以选择的实现公共利益的手段中，所选择的手段所造成的侵害是最小的；其次，所侵害的利益和所保护的公益之间合乎一定的比例，也就是说前者应该大大小于后者；最后，在对公益概念有多种解释时，应当选择一个对相对人最为有利的解释。
（四）正当程序原则
程序正义是实体正义的保障，现代法治社会越来越要求通过正当程序规范行政权力运行，保障公民权益的实现。正当程序原则要求行政机关在因公共利益而为某项行政行为时，应当遵循法定程序要求，如在因公权力行使而侵犯公民人身权利、财产权利时，必须听取当事人意见，当事人享有陈述权、申辩权，符合法定条件的，当事人还享有要求听证的权利，行政机关应及时组织听证。行政决策和执行的全过程应当公开透明，保障当事人知情权的实现和对行政决策的民主参与。此外，正当程序原则的应有之意还包括，一旦行政行为不遵循法定程序要求，当事人还可以以程序违法为由向法院提起行政诉讼，寻求司法最终救济途径，用司法权来制约行政权。
（五）公平补偿原则
因公共利益需要而行使公权力造成损害必须予以补偿，这已成为各国的共识，但补偿的标准却大相径庭。有的是象征性补偿，有的是实际补偿。我们认为，补偿标准的过低是造成实践中行政权和公共利益被滥用的重要原因。如果将补偿标准交由市场供求机制来决定，按市场定价而非政府定价进行补偿，对于保障公民权益、规范行政权行使将大有裨益。而且，从整体上来讲，众多的个人利益得到满足，实际上也是公共利益增长的一个表现。
最后，关于行政活动中公共利益的具体界定方式，我国台湾地区《土地法》第二百零八条规定：因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。我们可以参照该法的规定对公共利益的范围先作出一个列举式规定，如(1)国家安全和军事用途；(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；(4)国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；(5)其它由政府兴办以公益为目的之事业；等等。[28]然后再通过排除性规定将明显不属于公共利益的内容排除在外，如企业从事商业性开发、政府兴建高尔夫球场、政府为自己利益而为之事项等等。
参考文献：
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[5] 孙笑侠．法的现象与观念．山东人民出版社，2001．66．
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[9] 孙笑侠．法的现象与观念[M]．山东人民出版社,2001．67．
[10] 叶必丰．行政法的人文精神[M]．湖北人民出版社,1999．39．
甘肃省科学技术进步条例
甘肃省人大常委会
甘肃省人民代表大会常务委员会
公 告
（第70号）
《甘肃省科学技术进步条例》已由甘肃省第十一届人民代表大会常务委员会第三十次会议于2012年11月28日修订通过，现将修订后的《甘肃省科学技术进步条例》公布，自2013年1月1日起施行。
甘肃省人民代表大会常务委员会
2012年11月28日
甘肃省科学技术进步条例
2012年11月28日省十一届人大常委会第三十次会议修订通过
第一章 总则
第一条 为了促进科学技术进步，增强自主创新能力，加快科学技术成果转化和产业化，根据《中华人民共和国科学技术进步法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事科学研究、技术开发、科学技术成果转化、科学技术普及以及相关的管理和服务活动，适用本条例。
第三条 科学技术进步工作坚持自主创新、支撑发展、重点跨越、引领未来的方针，实施科教兴省、人才强省战略，构建本省区域创新体系，建设创新型甘肃。
第四条 省人民政府应当加强对科学技术进步与创新工作的领导，组织开展科学技术发展战略研究，制定科学技术发展规划，将其纳入国民经济与社会发展规划，保障科学技术进步与经济建设和社会发展相协调。
市（州）、县（市、区）人民政府应当将科学技术进步工作纳入国民经济与社会发展规划，采取有效措施，推进科学技术进步。
省人民政府及其有关部门应当加强对少数民族地区和贫困地区的科学技术进步工作的扶持。
第五条 省人民政府科学技术行政部门负责全省科学技术进步与创新工作的管理、统筹协调和目标考核。
市（州）、县（市、区）人民政府科学技术行政部门负责本行政区域内的科学技术进步与创新工作。
县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责，做好科学技术进步与创新的相关工作。
第六条 县级以上人民政府应当根据国家和本省知识产权发展战略，建立和完善保护知识产权的相关制度和具体措施。
科学技术研究开发机构、高等学校、企业事业组织和科学技术人员应当增强知识产权意识，提高创造、运用、保护和管理知识产权的能力。
第七条 县级以上人民政府应当加强科学技术普及工作，鼓励国家机关、企业事业组织、社会团体和个人参与科学技术进步活动，推进科学技术普及工作。
第八条 省人民政府设立科学技术奖。
县级以上人民政府应当建立和完善科学技术奖励制度，对在科学技术进步活动中做出重要贡献的组织和个人给予表彰奖励。
鼓励国内外社会组织和个人在本省设立科学技术奖项。
第二章 科学技术研究、开发和应用
第九条 省人民政府应当统筹科学技术资源，促进科技资源优化配置、开放共享和高效利用，规范技术与服务标准，促进自主创新基础条件的现代化。
市（州）、县（市、区）人民政府应当建立和完善科学技术研究开发、成果转化、资源共享等服务平台，培育和发展技术市场，支持知识产权、企业股权、产权交易平台建设，完善技术创新服务体系。
第十条 县级以上人民政府应当引导和支持建立以企业为主体、市场为导向，企业、高等学校、科学技术研究开发机构相结合的技术创新体系，强化协同创新，提高创新体系整体效能，加快自主创新成果的转化与产业化。
第十一条 鼓励企业事业组织、社会团体和个人从事技术开发、技术转让、技术咨询、技术培训、技术服务及其他科学技术研究开发和科学技术推广应用活动。
鼓励生产力促进中心、科技企业孵化器、大学科技园等，面向社会提供科学技术服务。
第十二条 省人民政府发展和改革、教育、科技、工业和信息化等部门应当支持重点领域的科学技术研究，建立重点实验室、工程技术研究中心和企业技术中心等科学技术创新基地。工程技术研究中心和重点实验室优先在具备条件的行业骨干企业布局。
第十三条 省级高新技术产业开发区和农业科技园区由省人民政府依照国家有关规定批准建立。
县级以上人民政府应当加大对高新技术产业开发区和农业科技园区的财政投入，提高其基础设施建设和管理服务水平。
第十四条 各级人民政府应当建立健全农业科学技术创新和推广服务体系，加强农业科技园区、农业试验示范推广基地建设，培育农业科技企业，加快农业科技成果转化和产业化。
第十五条 各级人民政府应当支持循环经济、环境保护、公共安全、疾病防治、防灾减灾等方面的技术研究开发和推广应用，促进经济社会和人口资源环境的全面、协调和可持续发展。
第十六条 鼓励金融机构与政府有关部门合作建立科技型中小企业融资平台，通过贷款贴息、担保、风险补偿等手段，支持科技型中小企业发展。
鼓励金融、保险机构根据高新技术产业发展的需要，提供信贷、保险等方面的服务。
第三章 企业技术进步
第十七条 县级以上人民政府及其有关部门应当采取措施，引导和支持企业技术创新活动，建立健全企业主导产业技术研发创新的体制机制，发挥企业在技术创新中的主体作用。
第十八条 利用财政性资金和国有资本引进重大技术、装备的，应当制定引进技术消化、吸收和再创新方案。项目审批（核准）部门应当将技术消化、吸收和再创新方案作为审批（核准）的重要内容，并对其实施情况进行监督。
第十九条 国有资产管理部门应当建立有利于国有企业技术创新的分配制度和激励机制，将企业的研究开发投入、创新能力建设、创新成效等纳入国有企业负责人的业绩考核范围。
第二十条 经国家认定的高新技术企业，享受国家和本省的有关优惠政策。
第二十一条 企业应当按照国家有关规定提取当年销售收入一定比例的资金用于研究开发和技术创新。
企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，按照国家规定税前列支并加计扣除；企业科学技术研究开发仪器、设备可以加速折旧。
第二十二条 鼓励企业与科学技术研究开发机构、高等学校，通过项目合作、共建技术研发转化平台和技术创新战略联盟等方式，开展协同创新，加快技术转移和成果转化。
支持企业与科学技术研究开发机构、高等学校等联合建立实习实训基地、博士后工作站及产业基地，培养专业技术人才和高技能人才。
第二十三条 县级以上人民政府可以设立创业风险投资引导资金，支持兴办创业风险投资企业，引导金融和社会资金进入创业风险投资领域。
第四章 科学技术研究开发机构
第二十四条 省人民政府应当统筹规划、合理布局科学技术研究开发机构。
县级以上人民政府应当支持和保障公益性科学研究开发机构的正常运行，增强其创新和服务能力；支持开发类科学研究开发机构建立现代企业制度，增强自身发展能力，带动行业技术进步；支持高等学校和大中型企业建立研究开发机构；支持高等学校和科学技术研究开发机构依托重点学科、重点实验室、工程技术研究中心和企业技术中心，开展基础理论和应用基础研究、高新技术研究。
第二十五条 县级以上人民政府应当对利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构建立绩效考核制度。
利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构应当建立职责明确、评价科学、开放有序、管理规范的现代院所制度，实行院（所）长负责制，接受社会监督。
第二十六条 科学技术研究开发机构应当制定发展规划，改善基础设施，增强自主创新能力，提高科学技术服务水平。
第二十七条 鼓励国（境）内外组织和个人围绕本省经济社会发展的重点需求，在本省依法设立科学技术研究开发机构。
第二十八条 鼓励高等学校、科学技术研究开发机构创办或者以技术开发、技术入股等形式与企业联合创办科学技术企业。
第五章 科学技术人员
第二十九条 县级以上人民政府应当制定并实施科学技术人才发展规划、计划，建立和完善科学技术人才培养、选拔、激励、保障机制。
企业与高等学校、科学技术研究开发机构应当围绕本省重点学科、支柱特色产业和重大项目，培养引进人才，培育创新创业团队。
第三十条 县级以上人民政府应当建立激励自主创新的人才评价和奖励制度，完善收入分配制度，促进技术要素参与收益分配。
企业、高等学校和科学技术研究开发机构按照国家有关规定，可以采取科技成果入股、科技成果收入分成、股权奖励、股权出售、股票期权等方式，对科学技术人员进行激励，促进科技成果转化和产业化。
第三十一条 科学技术人员的技术创新、知识产权创造与运用、成果转化等业绩，应当作为项目申报、岗位聘用、成果奖励和职称评审的主要依据。
科学技术人员参加科学技术普及、技术服务和技术咨询的时限，可以计入专业工作经历，作为职务（职称）评聘的依据之一。
第三十二条 县级以上人民政府及其有关部门应当加强农村职业技术教育培训，支持科学技术人员向农村和贫困地区开展科技扶贫和技术创新服务，支持培育农村科技致富带头人。
第三十三条 鼓励高等学校和科学技术研究开发机构选派科学技术人员到基层开展科学技术研究、技术创新和科学技术成果转化活动。
第三十四条 县级以上人民政府应当制定优惠政策，对具有突出成就的科学技术人才在科研条件、住房安置等方面给予优惠待遇。
在艰苦偏远地区或者恶劣环境工作的科学技术人员，所在单位应当按照国家和本省有关规定给予补贴，提供其岗位或者工作场所应有的职业卫生健康保护。
第三十五条 承担探索性强、风险高的科学技术研究开发项目，原始记录能够证明科学技术人员已经履行了勤勉尽责义务，仍不能完成的，经专家评议和科学技术行政部门同意，可以依照相关规定给予项目结题。
第三十六条 利用财政性资金设立的科学技术基金项目、科学技术计划项目的管理机构，应当为参与项目的科学技术人员建立学术诚信档案，作为对科学技术人员聘任专业技术职务或者职称、审批科学技术人员申请科学技术研究开发项目等的依据。
第三十七条 科学技术人员应当弘扬科学精神，遵守学术规范，恪守职业道德，诚实守信；不得在科学技术活动中弄虚作假。
第六章 保障措施
第三十八条 县级以上人民政府应当建立健全区域创新体系建设考核制度，将区域创新体系建设列入政府科技进步目标责任制考核。
第三十九条 县级以上人民政府应当将科学技术经费列入同级财政预算，本级财政用于科学技术经费的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度。
省财政用于科学技术经费占本级财政经常性支出的比例应当达到百分之一点五以上。
第四十条 财政性科学技术经费应当用于下列科学技术活动：
（一）对经济建设和社会发展具有战略性、基础性、前瞻性作用的前沿技术研究、基础研究、重大共性关键技术研究和社会公益性技术研究；
（二）科学技术成果转化和高新技术产业化示范；
（三）新产品试制，新技术、新工艺研究开发及推广应用；
（四）农业新品种的研究开发和农业科学技术成果的推广应用；
（五）区域创新体系建设和企业技术创新活动；
（六）科学技术基础条件与设施建设和公共科技创新服务平台建设；
（七）社会发展领域科学技术创新与应用示范；
（八）科学技术普及；
（九）建设科技产业发展平台和支持科学技术中介服务机构；
（十）科学技术进步、优秀科技人员奖励和科学技术研究开发机构运行绩效奖励；
（十一）其他与经济社会发展相关的科学技术进步工作。
对利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构，在经费、实验手段等方面给予支持。
第四十一条 省人民政府设立的自然科学基金，重点支持基础研究和应用研究及创新团队项目，培养科学技术人才；设立的省重大科学技术成果转化专项资金，重点支持技术基础好、市场前景广、产业关联度大、带动性强的重大科技成果转化与产业化项目；设立的省科技型中小企业创新基金，资助中小企业开展技术创新。
鼓励市（州）、县（市、区）人民政府和有关部门、行业建立科技创新资金及其他专项资金，用于相关的科学技术进步活动。
第四十二条 财政性科学技术计划项目，实行专家评审、政府决策相结合的立项制度。对已经研究开发并具有自主知识产权的技术开发项目，可以采取后补助方式予以立项资助。
第四十三条 县级以上人民政府制定科学技术发展规划和重大政策、确定科学技术的重大项目以及与科学技术密切相关的重大项目，应当进行咨询和论证。
第四十四条 县级以上人民政府应当采取措施，引进先进科学技术成果和优秀科学技术人才，推进国（境）内外科学技术合作与交流。
第四十五条 县级以上人民政府统计、科学技术部门应当建立科学技术进步统计、监测制度和战略性新兴产业监测评估体系，统计、监测结果定期向社会公布。
第四十六条 县级以上人民政府财政、审计、监察部门应当依法对财政性科学技术经费的管理和使用情况进行监督检查。
任何组织或者个人不得虚报、冒领、贪污、挪用、截留财政性科学技术资金。
第七章 法律责任
第四十七条 违反本条例规定，虚报、冒领、贪污、挪用、截留财政性科学技术资金的，依照国家有关规定责令改正，追回有关财政性资金和违法所得，依法给予行政处罚；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 国家机关工作人员和企业事业组织有关人员玩忽职守、给科技进步事业造成重大损失，或者滥用职权侵犯科技工作人员合法权益的，由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十九条 科学技术人员有下列行为之一的，由有关行政部门记入学术诚信档案，并在五年内不得申报科学技术项目或者科学技术奖励奖项；违法的，依法承担法律责任：
（一）泄露国家科学技术秘密的；
（二）剽窃、篡改、假冒或者以其他方式侵害他人知识产权和其他科学技术成果权的；
（三）在科学技术活动中弄虚作假的；
（四）其他违反国家法律法规的行为。
第五十条 违反本条例规定的其他行为，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定。
第八章 附则
第五十一条 本条例自2013年1月1日起施行。1994年9月26日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《甘肃省科学技术进步条例》同时废止。
