国务院办公厅转发劳动部等部门关于进一步做好组织民工有序流动工作意见的通知
作者:法律资料网 时间:2024-06-26 10:47:22 浏览:8478
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国务院办公厅转发劳动部等部门关于进一步做好组织民工有序流动工作意见的通知
国务院办公厅
国务院办公厅转发劳动部等部门关于进一步做好组织民工有序流动工作意见的通知
国务院办公厅
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
劳动部、国家经贸委、公安部、民政部、铁道部、交通部、农业部《关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请结合本地区、本部门实际认真贯彻执行。
关于进一步做好组织民工有序流动工作的意见
组织民工有序流动是关系经济与社会发展的大事。近年来，各地区、各有关部门按照党中央、国务院的部署和要求，认真开展了这项工作并取得了明显成效，为促进经济与社会发展、维护社会稳定发挥了积极作用。由于我国农村还存在大量剩余劳动力以及地区之间、城乡之间经济发展
不平衡，民工大规模流动的现象将长期存在，因而进一步做好组织民工有序流动的工作十分必要。为此，现就有关问题提出以下意见：
一、充分认识做好组织民工有序流动工作的重要意义，牢固树立城乡统筹、兴利除弊的指导思想
近几年，我国农村剩余劳动力流向城镇已达数千万人，其规模之大前所未有。应当看到，这种现象在经济与社会发展进程中是必然的，对促进繁荣与稳定有着重要的作用，但如果不能因势利导或疏于管理也会带来一些问题，甚至影响社会稳定。同时，我国正处于经济体制转变和经济结
构调整时期，城乡都面临着巨大的就业压力。一方面，随着国有企业改革进入攻坚阶段，解决下岗职工再就业问题已成为当务之急；另一方面，农村大量剩余劳动力还需要寻找新的出路。在这种情况下，如果不进一步提高民工流动的有序化程度，既不利于企业下岗职工的再就业，也不利于
农村劳动力资源的开发和利用，将损害广大人民群众的切身利益。
做好组织民工有序流动工作，必须贯彻党的十五大精神，坚持正确的政策，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好；必须牢固树立城乡统筹、兴利除弊的指导思想。地方各级人民政府和各有关部门对城乡劳动就业要统筹规划，合理安排，加强宏观调控；要积极培育和发展劳动力市
场，引导和组织民工按需流动；要切实做好春运期间流动民工的组织、管理和服务工作；要制定和完善组织民工有序流动的制度和措施，使这项工作经常化、制度化。
二、认真贯彻落实党和国家稳定农业和保护农民利益的政策措施，鼓励和引导农村剩余劳动力就地就近转移
地方各级人民政府要坚持把农业放在经济工作的首位，稳定党和国家在农村的基本政策，多渠道增加投入，加强农业基础设施建设，不断改善生产条件，大力推进科教兴农，发展高产、优质、高效农业和农业产业化，综合发展农林牧副渔各业，鼓励和引导农民向农业的深度、广度进军
。要长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，改革粮棉购销体制，实行合理的价格政策，保护农民的合法权益，减轻农民负担，充分调动农民从事农业生产的积极性。要继续实施促进和扶持乡镇企业发展的各项政策措施，特别是要重点扶持中西部地区乡镇企
业的发展，继续发挥乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的主渠道作用。有条件的地区要结合小城镇建设，合理规划农村非农产业布局，发展农村工业园区和商业网点，通过股份合作制等多种形式，落实谁投资、谁受益等政策，鼓励和吸引外出民工回乡创业，促进民工收入向直接投资转化，带动
农村剩余劳动力就地就近转移。有关部门要切实加强工作指导，认真总结和推广典型经验，同时可组织有条件的地区开展多种形式的农村劳动力开发就业试点，进一步探索开发农村劳动力资源、解决农村劳动力就业不充分问题的有效途径。
三、加强劳动力市场建设，把民工流动的管理服务工作纳入经常化、制度化轨道
各地区和有关部门要按照《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》关于“建立规范化的劳动力市场，促进城乡劳动力合理有序流动”的要求，加快劳动力市场的建设。要建立健全劳动力市场规划，明确劳动力供求双方、中介服务以及市场管理的行为规范，完善
流动就业凭证管理制度。要大力发展城乡职业介绍网络，搞好劳动力市场基础设施建设，逐步建立起覆盖面广、功能完备、方便实用的劳动力市场信息服务系统。劳动部门要按照统一、开放、竞争、有序的原则，制定劳动力市场发展规划，会同有关部门切实加强对劳务中介服务组织的管理
和指导，通过加强法律、行政、社会舆论监督等手段强化市场监管，坚决打击市场欺诈、非法职业介绍、牟取暴利等违法行为，维护劳动力市场的正常秩序。
民工输入地区要根据城市发展建设规划、基础设施状况、劳动力需求情况等因素，制定劳动力输入计划和严格的管理制度；要指导用人单位与民工签订劳动合同，依法处理劳动纠纷，维护双方的合法权益；要积极开展面向民工的职业技能培训和职业道德教育，提高民工素质和职业能力
。民工输出地区要根据输入地劳动力需求和本地农村劳动力资源状况、农业生产需要等因素，制定劳动力输出计划；要充分发挥各级劳动部门和乡镇劳动工作机构的作用，为外出民工提供准确的信息和服务；要支持劳务输出机构与用工单位建立相对稳定的合作关系，发展有组织的劳务输出
；要加强民工输出前的职业技能培训和法制教育。
民工输入、输出地区应建立必要的联络和协商制度，及时协调解决工作中的困难和问题，进一步加强民工流动过程中的管理与服务工作。
四、认真总结经验，切实做好春运期间组织民工有序流动的工作
春运期间，民工流动时间集中、数量很大，往往给交通运输和社会治安管理等造成巨大压力。为此，国务院自1994年以来连续三年专门召开会议，研究部署春运期间组织民工有序流动工作，提出了一系列行之有效的政策措施，使过去民工无序流动的状况有了明显改观，为这项工作
纳入规范化、制度化管理轨道奠定了重要基础。
各地区要认真总结经验，按照国务院的有关规定和要求，把春运期间民工流动的组织工作作为组织民工有序流动工作的重要环节，继续抓紧抓好。春运期间，民工输入地区要继续实行稳定一部分民工在务工当地过年、安排民工轮流休假、春节后的一段时间内暂停招收外地新民工等措施
。对留在务工当地过年的，要妥善安排好他们的物质和文化生活，做好管理和教育工作；对节日期间坚持生产的，要组织慰问并按规定给予必要的经济补偿。民工输出地区要积极配合输入地区做好民工的稳定工作，帮助民工家属解决好生产和生活中的实际困难，解除民工的后顾之忧；要采
取有效措施，做好返乡返岗民工的组织、疏导工作，加强对盲目外出的新民工的教育和劝阻工作。
各有关部门要认真履行职责，密切配合，相互支持，共同把工作做好。劳动部门要协调行业主管部门指导企业做好民工返乡返岗的计划安排，及时掌握并向铁道和交通运输部门提供民工流动的有关情况，协助铁道和交通运输部门做好流动民工的客源组织和车票订售工作。铁道部门要在
深入做好民工客流调查、预测的基础上，安排好团体民工的运输计划和车票订售；认真做好旅客运输和乘降的组织工作，努力提高服务质量；严格查堵危险物品，确保列车安全行驶。交通部门要指导运输企业深入厂矿、乡村和车站、码头等民工集散地，做好民工疏运工作；指导运输企业落
实各项安全管理措施，确保运输安全，同时要切实加强对道路运输和航运市场的管理。公安机关要加强对流动人口的治安管理，严密社会面控制，严格爆炸物品和其他危险品的管理；做好重点地区、重点路段的安全防范工作，严厉打击车匪路霸等违法犯罪活动，依法保护广大民工的人身和
财物安全；加强道路交通疏导和长途营运车辆及驾驶员的安全管理，严格纠正各种违章行为，防止重大恶性交通事故的发生。民政部门要切实做好救灾救济工作和对流浪乞讨人员的收容遣送工作。各地经贸委（经委、计经委）要结合本地区实际，将民工疏运纳入春节运输工作的总体安排，
及时协调解决各种矛盾和问题。
五、加强领导，把组织民工有序流动工作落到实世间地方各级人民政府和各有关部门都要从大局出发，把组织民工有序流动工作作为一件大事列入重要议事日程，实行领导目标责任制，确保各项工作的落实。要明确各有关部门的职责任务，形成在政府统一领导下，劳动部门牵头，各有
关部门密切配合，各司其职、各负其责、齐抓共管的工作机制。要认真做好地区间、部门间的协调工作，加强基层的管理与服务力量，加强督促检查。财政部门要根据本地区组织民工有序流动工作的实际需要，安排相应的经费并及时拨付到位。要加强对各项收费的监督检查，规范收费行为
，坚决杜绝乱收费情况的发生。要深入细致地做好政策宣传、舆论引导和民工的思想教育工作，对为输入地作出突出贡献和回乡创业、带领农民勤劳致富的典型要予以表彰，大力宣扬他们的先进事迹，发挥先进典型的榜样和示范作用。
劳 动 部
国家经贸委
公 安 部
民 政 部
铁 道 部
交 通 部
农 业 部
一九九七年十月二十九日
1997年11月25日
厦门市员当湖管理办法
福建省厦门市人民政府
厦门市员当湖管理办
（厦门市人民政府令第39号１９９６年９月２５日）
第一条 为加强员当湖的整治和管理，确保员当湖蓄洪防洪的功能，把员当湖区建设成风景游览区，发挥员当湖的综合效益。根据法律、法规的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于由《厦门市城市总体规划》所确定员当湖管理线内（以下简称湖区）的一切水域、绿化地、规划预留地和市政公用设施及其它附属设施。
第三条 市市政工程管理局是湖区建设、开发和管理的行政主管机关，负责编制湖区建设和开发的计划，并监督实施。
员当湖管理处是受主管机关委托，建设、开发、管理湖区的管理机构。负责湖区排洪、蓄洪工程的建设和管理；负责湖区综合治理工程的建设和管理；负责湖区的开发建设和管理。
第四条 市环境保护局应对湖区的环境质量定期检查和监测，依法监督管理，并定期向市政府报告环境质量。
市园林风景管理局负责指导、检查和督促湖区的绿化工作。
市规划管理局负责编制湖区综合整治开发的规划。
其它有关部门应根据各自职权支持配合湖区的整治和管理。
第五条 任何单位和个人都有保护和改善湖区环境、设施的义务。在湖区内活动的任何单位和个人均应遵守法律和公共秩序、公共卫生、公共道德。
对污染破坏湖区环境设施的行为，任何单位和个人均有权制止和举报。员当湖管理处对保护湖区环境和设施的有功者进行奖励。
第六条 禁止任何单位或个人向湖区内排放超标废水，填抛废弃物。
第七条 禁止任何单位或个人损坏湖区内的市政公用设施和花草树木。
第八条 未经许可任何单位或个人不得在湖区内占地、搭盖、堆放杂物、挖土、掏沙。
第九条 禁止任何单位或个人在湖区内进行有损湖区公共设施和园林绿化设施的活动。
第十条 禁止任何单位或个人在湖区内清洗有毒物质及其它污物。
第十一条 未经许可禁止任何单位或个人在湖区内水面养殖捕捞。
第十二条 禁止任何单位或个人在湖区内种植蔬菜、放牧、饲养家禽家畜；晾晒有碍观瞻的杂物及未经许可在湖区内游泳、划船、钓鱼。
第十三条 湖区内一切商业网点及服务性活动由员当湖管理处统一设置和管理。
第十四条 进入湖区内的一切车辆船只及其它交通工具必须服从员当湖管理处统一管理。
第十五条 因城市建设需要，需临时占用湖区土地者，须经员当湖管理处认可后，向市政工程管理局申请，经同意，再向有关部门办理审批手续，并向员当湖管理处交纳修复费、占用费的保证金。
第十六条 在湖区内安装城市电力、电讯、自来水、煤气和供热等公用设施，须与员当湖管理处共商认可后，再向城市建设管理部门申请，经批准后，向员当湖管理处交纳赔偿费、修复费和保证金后方可施工。
第十七条 违反本办法第六条、第七条、第八条、第九条、第十条规定的，除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外并由有关主管部门依法给予处罚。
第十八条 违反本办法第十一条规定的，除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可并处一千元以上五千元以下罚款。
第十九条 违反本办法第十二条规定的，除责令其纠正违法行为、赔偿损失、采取补救措施外，可并处五十元以上二百元以下的罚款。
第二十条 本办法自公布之日起施行。1992年9月24日厦门市人民政府颁发的《厦门市员当湖管理办法》同时废止。
1996年9月25日
简析《政府信息公开条例》的实施困境 ——以“不确定法律概念”理论为进路
窦希铭
内容提要：实施将近一年的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国走向行政法治，建立法治国家进程中的重要标志，但却由于司法权的孱弱而未使政府信息真正处于阳光之下。在当下，若要从政制结构(constitution)拨乱反正，依据法治原则重塑权力之间的关系，树立司法权威殊为不易，故从法律规范出发，通过解决法律问题来梳理权力结构或能起到更好的“解困”效果。因此，德国行政法上的“不确定法律概念”理论值得我国借鉴，其理论的发展演化更值得关注。法律规范结构的分析与重新解释或将成为政府信息公开制度走出困境的一条曲折但有效的道路。
关键字： 政府信息公开 不确定法律概念 行政裁量
Analysis of the Enforcement Predicament of Government Information Publicity Regulation
--- using “uncertain legal concept” theory as an approach
Abstract: Government Information Publicity Regulation of The People’s Republic of China is an important mark approach to the country ruled by law,but,it is very hard to public absolutely.So,the theory of “Uncertain Legal Concept”in German Administrative law is very important for reference.
Key words: Government Information Publicity；Uncertain Legal Concept；
Administrative discretion
一、 缘起
案例一：2008年5月4日，北京市海淀区市民朱福祥、湛江就北京市海淀区四季青镇常青通达新村建设项目的环境影响评估报告情况、海淀区四季青镇门头村在建小区的环境评估报告等内容向北京市海淀区环境保护局、海淀区四季青镇政府依法申请相关的政府信息公开。经过政府工作人员查找，申请的大部分信息未能找到，政府部门也出具《政府信息不存在告知书》。2008年6月6日，朱福祥及湛江针对其中三份《政府信息不存在告知书》向北京市海淀区人民法院提起了行政诉讼，要求相应政府部门履行职责，依法公开信息。海淀区法院裁定本案不予受理。
案例二：2008年6月，北京大学法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授以公民身份，向北京市发改委、北京市交通委、首都高速公路发展有限公司申请公开首都机场高速公路收费数额、流向等信息。最后，北京市发改委、北京市交通委告知首都机场高速公路的投资总额以及2004年至2007年的通行费收入，但对于他们申请公开的“首都机场高速公路的投资总额中的贷款总额、1993年至今的收费流向”等信息，两机关以“不存在”为由未予公开。
就法治发达国家的历史经验和现状而言，政府信息公开制度是法治原则，尤其是依法行政原则的题中之义，各国在制定行政法律规范时往往将信息公开制度作为一个重要的组成部分。《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《条例》）于2008年5月1日的正式实施标志着我国在立法层面上确立了这一重要制度。但是在实施过程中，信息公开的落实暴露了严重的问题，如以上两个案例反映的，政府的信息不予公开是有很多理由的，尽管这些理由在实质上并不一定构成正当理由。其实，无论是在大陆法系还是英美法系，在法治发达国家还是宣称向法治迈进的国家，成文法的制定仅仅意味着开创一种制度的可能，过去的积弊显然不会因为一部制定法的颁布实施而在一夜之间被一扫而光。“有权利必有救济”这一话语虽是老生常谈，但在这话语背后仍需作为一种常识加以普及的是，在我国现行《宪法》与《行政诉讼法》既定司法框架之内，政府信息公开制度对应的终局性法律救济程序乃是行政诉讼制度，但是，行政诉讼的完善及取得公众信赖也不过是近几十年来的现象。但是，虽然我国司法权力较弱是不争的事实，可《条例》的实施并未使政府信息公开面临现实有效的司法压力，实施后出现的诸多案例表明行政机关仍旧按照原有的权力习惯面对相对人的合法诉求，法院也仍旧多半采取一种回避的态度。这样的矛盾急需在政制与法律规范的框架之内寻求一种方法论式的解答。基于我国法律制度本身的大陆法系色彩，本文将借德国行政法上的“不确定法律概念”以及相关理论探讨《条例》实施所面临的困境，力图为司法权与行政权勾勒出较为明晰的活动界限，尽可能提供有效的司法救济途径。
二、不确定法律概念——作为一个分析工具的理论
现已成为德国行政法理论和实践通说的“不确定法律概念”起源于奥地利，学者Tezner针对当时的行政裁量学说与奥地利行政法院的判决，率先将“公益”视作法律概念，他认为“‘自由裁量’与‘不确定法律概念’不同，‘自由裁量’只有在法律使行政机关，对各种不同执行的可能性有‘选择之自由’才有意义”，法院对“自由裁量”不得审查，而对“公益”、“合目的性”、“必要性”等不确定法律概念有权进行审查。 虽然Tezner的主张很快便被奥地利行政法院所接受，并且经德国学者O.Bühler于1914年出版的《公权利与其在德国行政审判制度下所受之保护》一书的介绍，“受到普鲁士高等法院与后来的帝国行政法院之采纳” ，但在二战以前，德国学者对行政裁量问题的讨论多半纠缠于不确定法律概念的分类，热衷于分析某个不确定法律概念应当归属于羁束裁量而接受法院审查或是自由裁量而排除法院审查，未明确意识到不确定法律概念与裁量二者之间的本质区别。这一理论发展上的迟误直到二战后才有所改观。
依照德国法上的不确定法律概念通说，行政机关对具体案件的处理包括四个阶段，一般依次分别为事实认定、法律规范解释、将事实认定纳入法律规范解释的涵摄过程以及最后的行政决定。就法律规范的常识现象观察，不确定法律概念并非行政法学的特有现象，相反，由于自然语言的多义性以及立法技术的能力局限，这类法律概念普遍存在于法律规范当中。但不可否认的是，惟在行政法学领域，不确定法律概念方成为一个“问题”，形成不少纷繁复杂的学说，并造成司法实践中的诸多困境。对此，笔者认为根本原因在于前述提及的行政诉讼特殊性：在民事及刑事法律规范中同样存在大量的不确定法律概念，但法院基于司法权承载者地位，理所当然地拥有最终的解释权；而行政法律规范往往先由行政机关加以适用，法院的适用只是我们通常所说的“二次适用”，在该“二次适用”过程中不可避免地将触及与“第一次适用”的关系——一种本质上触及司法权与行政权界分的关系。随着法治由形而上的理念进入具体制度实践，观念的力量开始改造现实的生活，过去混沌的事物必然如创世纪时光明与黑暗开始分离那般走向明晰。正如主张对不确定法律概念进行无遗漏审查的德国学者罗伊斯（Reuss）所言，不确定法律概念的历史既非发明史，也非概念构造变化史，而是一种“发现史” 。借助法治理念与原则对整个社会生活的日趋深入，二战前混淆不确定法律概念和行政裁量的学说逐渐被边缘化，一些看似细小但重要的差别日渐显现。这即是法律技术的进步，也是观念的进步。
综上可见，德国行政法上的不确定法律概念在二战之后的最大发展在于借法治原则深入整体社会生活的潮流逐渐从行政裁量中分化出来，并根据本国的司法实践发展出判断余地等理论学说，进一步厘清了司法权与行政权之间的界限，践行基本法第19条第4款的要求，为可能受到公权力侵害的公民提供更为完整的法律保护。另外，经过多年的发展，不确定法律概念的理论已经在世界各国得到广泛认同，还有不确定法律概念的理论作为一个研究对象具有更广义的应用价值，例如它可以应用到对单纯的不确定法律概念的分析，无论是在公法上还是私法上，更不用说对《条例》的分析。在这个意义上，不确定法律概念更多的像是一个理论分析工具。
三、不确定法律概念对《条例》的“涵摄”应用
《条例》施行一年以来，诸多案件所呈现的问题在《条例》颁布以前已经出现，例如法院仍然用“国家安全”、“社会稳定”、“内部信息”等作为推延塞责的理由。其实，《条例》所包含的“典型”不确定法律概念可能主要涉及如下条款：第8条、第9条及第14条关于国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定、需要广泛知晓或者参与、国家秘密、商业秘密以及个人隐私等不确定法律概念。就现实中的具体个案而言，针对某项信息，无论是通过主动公开的渠道还是正在被申请公开，其事实上只能处于一种非此即彼的逻辑状态。同时依据现行宪法确立的人民代表大会制定法律，法院依照法律规定独立行使审判权；以及《行政诉讼法》第2条、第3条确立的法院对行政案件独立行使审判权，审查行政机关的具体行政行为，我国法院在具体案件中应当对不确定法律概念的适用有最终判断权。
然而，现实的困境却来自于法律界对该问题的模糊化，这与德国学界和司法界在二战前不区分不确定法律概念与行政裁量的混沌认识相类似。固然，不确定法律概念的存在不意味着法院在全面审查的司法技术下就能够披上全知全能外衣，判断余地的存在具有很强的现实性和地域性，这使得人们常常将不确定法律概念与判断余地理论结合起来，作为分析相应问题的框架。但毫无疑问的是，判断余地属于例外情况，存在于法院事实能力的局限地带，多半以列举的方式呈现，如沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔认为判断余地仅仅存在于预测性决定和带评估性质的风险、根据个人印象所作出的关于个人品格的判断、高度属人性专业判断以及各方利益集团或社会代表组成的独立专家委员会四个领域。 然而在实践中，我国法院对相应问题的认识与判断远远未达到如此明晰化的程度，相反却偏好政治性而非法律化的思维模式，往往通过不予受理或驳回起诉的方式拒绝介入对相关问题的审查判断。
司法权威及司法终极裁断的理念的确立无疑是最终解决问题的手段，我们现阶段的司法虽然难以承受这样的责任，但是我们独立而稳定的司法权力正在一步步的确定过程中。《条例》的实施或许正是未来发展的一个契机，它既在国家层面上确立了政府信息公开制度，又态度鲜明地在晦涩的行政诉讼制度中提供了诉讼救济的渠道。在它的法律规范结构中还不乏诸如“国家安全”、“社会稳定”等内涵外延均不明确的不确定法律概念，在宪法与社会主流观念均已确立“建设法治国家”目标的当下中国，法院有足够的合法性和正当性完整进入法律适用的领域，树立自身在不确定法律概念存在领域的权威，从规范出发，以法律的问题思维解决在道路尽头带有政治色彩的权力结构难题。
参考文献：
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