关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知
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关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知
海关总署 发展改革委 公安部 商务部 工商总局 国务院法制办
关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知
署厅发[2003]389号
广东分署，天津、上海特派办，各直属海关，各省、自治区、直辖市发展改革委（计委）、公安厅（局）、商务厅（经贸委、外经贸厅、局）、工商局：
近一个时期以来，走私成品油的情况在部分地区屡有发生，一些单位和个人非法运输、储存、买卖走私成品油，严得破坏了正常的成品油进出品秩序，冲击了国内的成品油市场。为保障我国石化工业的健康发展，维护规范有序的成品没进出口秩序，严厉打击非法运输、储存、买卖走私成品油的活动，根据国务院第15资常务会议精神，并经国务院批准，海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办现就严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的有关事宜通知如下：
一、任何单位和个人运输出、储存、买卖成品油，应当经过有关主管部门的批准，并具备合法、刘全的经营手续。
二、各执法部门查获的走私成品油案件，应按缉私体制的规定移交海关统一处理。
三、任何单位和个人在内海、领海、界河、界湖和海关附近沿海沿边规定地区运输、储存、买卖成品油无合法、齐全手续的，由海关、公安（边防）、工商行政管理部门依照本通知的规定，对无合法、齐全手续的成品油依法予以没收，不得罚款放行。
四、海关、公安（边防）、工商行政管理部门没收的无合法、齐合手续的成品油，应按规定变卖给中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司所属的石油批发企业，变卖价格不得低于同类油品国内煤油厂出厂价格，变卖所得款按规定上缴国库。
五、各地区、各部门应加强对运输、储存、买卖成品油的单位和个人的管理，积极支持海关、公安（边防）、工商行政管理部门的执法活动，对执法部门要求核查的有关手椟应当及时给予回复。对被执法部门查处的违法企业，有关管理部门应依法责令其停业整顿或取消其经营资格。
以上，请遵照执行。
二00三年十二月十六日
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本文全国法院系统第十四届学术论文研讨会三等奖
进退之间—
我国民事诉讼当事人确定原则的反思
广东省东莞市中级人民法院 毛德龙
论文提要：
我国的民事诉讼当事人的担当理论无论从立法来看还是从实务部门的实践来看都存在一定的混乱，一方面它似乎试图超越传统的理论窠臼，另一方面照搬前苏联的理论模式又似乎难以应对在诉讼现实中的复杂情势，本文正是针对这种进退维艰的状况力图探讨出一个适合中国现实并顺应世界潮流的新的理论构架。
一、概说
“无原告即无法官”这句古老的法谚形象的说明了诉讼当事人在整个民事诉讼中的基础地位，司法区别于行政的一个特性之一就是它的保守性或者说被动性，“不告不理”是我们整个诉讼过程所必须遵循的一个基本原则。因此，诉讼当事人对诉讼程序的进程起着至关重要的作用。但如何确定适格的当事人，或者准确的确定诉讼当事人的担当,是民事诉讼中的一个重大而又研究相对薄弱的问题。在司法改革、程序正义成为诉讼法学界和实务界研究热点的情况下，当事人的确定或担当理论较少引人注目。作为在司法实务界一个具有一定工作经验的笔者来说，深感诉讼当事人确定理论研究的不足和司法实务的混乱，在我所接触的无论是律师或者法官抑或当事人，他们在对待这一问题上，不是将实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人混为一谈，就是对此知之甚少，这就使得在平常的司法实践中诉由与主体相矛盾，被告错误以及胡乱追加第三人等现象比比皆是，中国的民事诉讼当事人确定的理论到了不能不进行检讨的地步。
无论是古代还是现代，无论是大陆法系或者是英美法系，无论其庭审模式是职权主义或者是当事人主义，两造听审的诉讼构造并未发生实质性的变化，当事人的担当理论却发生了巨大的变革，这种变革的世界轨迹基本上是两大法系逐步接近、程序法上的当事人与实体法上的权利义务人逐步分离的过程，我国的诉讼上的当事人理论却总是游离于主流学说之间，未形成一种具有说服力的与中国社会发展相适用的理论，进退维艰，而理论界与实务界的脱节也是其症结所在。这种进程基本上体现在以下几种学说之中。
二、诉讼当事人确定的几种学说
要检讨中国的诉讼当事人的担当理论，不能不对世界各国的诉讼当事人担当理论的发展轨迹进行反思。“谁是适格的当事人”在民事诉讼法学的理论上历来有几种学说：（一）实体法上权利义务的承担者就是诉讼法上适格的当事人。这是大陆法系国家一种有相当影响的传统观点，这种学说认为，大陆法上的诉讼是一种规范出发型的诉讼，一般是先有法律后有裁判，程序法的目的归根到底是为了维护权利人实体法上的利益，能够成为诉讼当事人的只能是实体法上的权利人与义务人，实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人是一致的，脱离实体法的纯粹的程序法上的当事人是不存在的。 （二）接受法院审判说。这种学说认为诉讼当事人就是为解决其纠纷而接受法院审判的人。此种观点强调当事人与法院审判的关系，将当事人局限于诉讼中的原、被告。 这种学说虽曾有相当影响，但目前鲜有支持者。（三）纯粹诉讼法上的当事人学说。在英美法系，其法律是一种事实出发型的法律，一般是先有具体的案件事实，由陪审团判定事实，由法官从具体的个案中去发现法律，因此，所谓的诉讼当事人只是诉讼法上的一项技术性的构造，只要是与案件有关的所有的具有法定行为能力的主体都是诉讼当事人。 英国学者柯恩在《国际比较法百科全书》中写道：“按当前占主导地位的观点，诉讼当事人不必是利害关系当事人或合格的当事人。不合格当事人可能会败诉，甚至可能会被从诉讼记录中取消资格，但在此之前，他是诉讼当事人。”（四）关系诉讼结果的主要利益说 。在日本，当事人适格也称具有诉讼实施权， 谁具有诉讼实施权或者如何确定适格的当事人，学界在传统学说的基础上提出了“关系诉讼结果的主要利益说”，这种学说更加重视程序的自身所具有的价值，认为诉讼上的实施权与实体上的实施权存在着相当的区别，他认为实体法上的权利义务的承担者一般就是诉讼法上的当事人，但现实的状况千变万化，随着法律关系的日益复杂化，二者不一致的情形越来越多，如：破产企业的管理者本不是权利的享有者，但他却可以以自己的名义行使诉讼上的权利与义务；为保护死者的名誉权，死者的近亲属可以以自己的名义要求追究侵权者的责任等。因而，他们认为传统的学说应当得到改良，他们将过去绝对意义的管理处分权转换为具有相对意义的诉讼利益，认为只要起诉或应诉的主体具有相对的诉讼利益即可成为适格的诉讼当事人。
三、我国立法的理论选择与犹疑
我国的民事诉讼法对待当事人的确定这一问题同其他法律问题一样受前苏联影响甚深，比较有代表性的两种表述是：第一 ，“所谓民事诉讼上的当事人是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，旨在保护民事权益，并能引起民事诉讼发生、变更或消灭的人。”[6]其二认为“当事人是指因民事权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的利害关系人。”[7]这种表述方式与前苏联的主流观点相类似，例如，在前苏联的通编教材《苏维埃民事诉讼法》中，就指出原告人是指提起诉讼要求保护自己权利或合法利益的人，被告人是假定为有争议的义务主体。[8]在苏维埃《民事诉讼法纲要》第6条则更为清楚的表明，法院审理的案件，不仅依据请求保护自己权利和合法利益的利害关系人提出申请，而且还可以依据检察长、国家管理机关、工会、企业、集体农庄，其他合作社组织和社会组织以及特定公民提出的保护他人权益的申请。但是不论何种诉讼主体提起诉讼，只有被假定为对争议享有权利的主体，才是民事诉讼的原告。[9]有人将这种当事人担当的学说称之为“利害关系人说”，这种学说一方面力图完善或脱离传统的大陆法系的当事人确定的理论，另一方面尽可能的去适用社会主义民事诉讼的新的特点，在但究其实质，所谓利害关系人无非是实体法上利害关系人，所以在实际上传统的实体法上的权利义务人即是诉讼法上的当事人的观念仍在发挥着其不可替代的作用，反映在立法上，这种指导思想则更加明显。例如：最高人民法院颁布的《全国沿海地区涉外、涉港澳案件经济审判工作座谈会纪要》第三条第一款就规定：“外国和港澳地区非法人企业的诉讼主体的确定问题。非法人企业（包括个体企业和合伙企业）的实体权利和义务最终是由个体业主或合伙人享有和承担，其诉讼权利和义务也相应地应由他们享有和承担。法律文书上应将个体企业的业主和合伙企业的合伙人作为诉讼主体并列为：某某人，某某企业业主；某某人，某某企业合伙人。合伙企业有负责人的，可将其列为诉讼代表人。”再如，1992年颁行的《最高法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第49条也规定，“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。”这些规定都十分清楚的表明了立法者在对待诉讼当事人的确定这一重大理论问题上所持的一般态度，那就是实体法上权利义务的主体通常就是诉讼法上的当事人，二者具有无可辩驳的一致性。再者，利害关系人学说还存在着模糊不清的特点，并且也难以对日新月异的诉讼实践作出准确的令人信服的回答，例如，我们后面将要谈到的非正当的当事人以及代位诉讼的现象。
尽管我国当事人确定问题立法上采取的原则基本上与大陆法系的传统学说相同，但有时我们不得不承认原告或上诉人的意思对被告或被上诉人的确定有重要而实际的影响，因为有时原告对一个与案件事实毫不相干的主体提起诉讼，人民法院在审查起诉时认为不妥，要求原告撤诉或更换当事人，若原告坚持自己的意愿，而法院又不能不予受理，这时原告的意思在客观上对当事人的确定无疑起着决定作用。为此，1984年最高法院颁布的《关于贯彻执行〈民诉法〉若干问题的意见》第10条就规定：“人民法院在审查起诉时，应当对当事人是否符合条件进行审查。在诉讼进行中，发现当事人不符合条件的，应当根据民诉法第90条的规定进行更换。通知更换后，不符合条件的原告不愿意退出诉讼的，以裁定驳回起诉；符合条件的原告全部不愿参加诉讼的，可终结案件的审理。被告不符合条件，原告不同意更换的，裁定驳回起诉。”这种情形其实在司法实践当中非常普遍，因为“谁是当事人”总是由采取主动的原告一方在未经法院的合法审查之前就确定了的，但“谁是合格的当事人”往往只能在法院进行审理时才能发现，并且法院的处理还需要得到原告的配合。有的学者形象的称这种状况为“非正当的当事人”，并认为这种非正当的当事人的存在对传统理论不能不说是一种挑战。[10]
在我国的诉讼当事人的担当理论和实务中还有一种极其引人注目的现象，有一些在实体法上并不具备权利能力和行为能力，也就是说在实体法上他们本身并不能成为权利义务的承担者，但在诉讼法上，我们却一直承认“不具备法人资格的其他组织”可以成为诉讼当事人，在实践当中这种情况也比比皆是。我国1991年的《民事诉讼法》第49条就规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。 法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”按最高法院《关于贯彻执行若干问题的意见》之解释，所谓其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。但实际上我国法律在对待这种偏离传统民事诉讼当事人确定理论的做法似乎处于一种犹豫和徘徊的境地，从我们对待个人合伙这一问题上的两种截然相反的态度就可窥见一斑，最高法院在1988年颁行的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第45条就曾规定：“起字号的个人合伙，在民事诉讼中，应当以依法核准登记的字号为诉讼当事人，并由合伙负责人为诉讼代表人。合伙负责人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。未起字号的个人合伙，合伙人在民事诉讼中为共同诉讼人。合伙人人数众多的，可以推举诉讼代表人参加诉讼，诉讼代表人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。”而在1992年最高法院《关于贯彻执行若干问题的意见》第47条却对同样的问题作出了截然相反的解释：“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”从1988年的关于民法通则的解释承认个人合伙可以作为当事人到1991年新的民诉法对这种做法的进一步原则确认，再到1992年最高法院对民诉法的解释改变为以合伙人为当事人，这种制度上的变化不能不说我们的立法者在当事人担当理论上也心存犹疑，我们曾经试图摆脱实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人不加区分的状况，但由于理论研究上的肤浅以及脱离实际，这种脱离实体法上的权利义务承担者的单纯的诉讼法上的当事人构造还处于一种不稳定的试探期。
学者发现的所谓的“诉讼代位”现象用传统的理论已经无法作出令人信服的回答。所谓“诉讼代位”现象是指与案件无直接利害关系的第三人在特定情况下，可以以当事人的资格起诉和应诉。[11]或者说本来不具有法定的实体权利，但是由于法律的某种规定或安排而取得了以自己名义起诉的条件，并且其以自己名义起诉被认为是最合理的。最为显著的例子是在涉及未成年人侵权的民事诉讼中，尽管该未成年人无一例外的是合格的当事人，但实际上最终责任的承担者却是未成年人的父母而不是未成年人本人。再如被宣告失踪人的财产代管人在涉及被宣告失踪人的案件中可以以自己的名义起诉和应诉，但最终权利义务的承担者也不是代管人本人，而是失踪人。如果这两个例子还不具有普遍意义的话，作为国有资产的管理人——国有企业在诉讼法上享有当事人的地位在我国则是一种极其平常和普通的事，以至于从未有人去怀疑这种安排的合理性。同时，死者的近亲属为维护死者的名誉或荣誉，以自己的名义提起诉讼目前也屡见不鲜，尽管有人认为死者的近亲属提起诉讼并非仅仅是为维护死者的权益，其潜在的意图是维护自身的利益。但不可否认的是，这种诉讼担当已经与传统的当事人确定原则有着或多或少的区别。还有一类诉讼代位现象，也同样引人入胜，即我们新合同法上规定的代位权制度，债权人在债务人怠于行使到期债权，损害债权人利益的情况下，可以代债务人之位向第三人提起诉讼，从而在诉讼法上取得实施权。这种实体法上的发明对传统当事人确定的理论基础——实体法上的利益关系，无疑也是一个打击。[12]
程序独立价值的发现对我国的诉讼当事人担当理论也产生了或多或少的影响。我国历来是一个重实体轻程序的国家，程序的价值或作用只被局限于是实现实体权益的一种手段，当事人的担当在一定程度上也受此影响，被认为是实体权益的享有者在诉讼中的体现。随着实体法与诉讼法的关系被进一步从更深层次揭示以及程序独立价值的被发现，[13]学界也逐步认识到程序法中的当事人与实体法上的权利义务的承担者不尽相同，诉讼法上的当事人应当有其独立的内涵。例如，在我国影响最大的一本诉讼法教科书中就认为，“新概念（新的当事人理论）与传统的当事人概念最根本的区别，是承认民事诉讼的当事人可以不是直接的利害关系人，而只是纯粹的诉讼当事人。”“一种是为了保护自己的民事权益而进行诉讼，他们案件的利害关系人；二是为保护他人的民事权益而进行诉讼的人，这主要是指对争议民事权益享有管理和支配权的人，如遗嘱执行人，清算组织等。”[14]可见，受程序独立价值发现的影响，我国的当事人担当或当事人确定的理论也在发生变化。
四、传统的偏离与几种特殊的诉讼担当
我国的诉讼当事人确定的理论与实践除以上几个方面外，几种特殊的诉讼担当理论也随着司法实践的发展而有所突破。（一）新兴的经济公益诉讼理论。所谓的经济公益诉讼，实际上一开始也并非诉讼法学界的创造，而是从事实体法研究的学者，尤其是研究经济法的学者针对经济法所保护的权益大多都是公益性的权益，其权益的享有者并非确定的具体的个人或团体而是社会的整体这一特点而提出来的，由于社会公益处于一种相对模糊的状态，权利义务的关系并不十分明显，所以这种诉讼理念在国内还鲜为人知。但随着社会进步，人们对整体公益性权益的重视，面对北京的黄沙肆虐，渤海湾的赤潮汹涌，长江上游的水土流失，都市中的昏黄天空，我们难道不可以用诉讼的方式去遏制那些侵害人类身心健康的罪魁祸首吗？但是应当由谁来提起诉讼，或者说谁才是真正的适格的原告，不能不令我们细细斟酌。倡导者们认为应当由一个能够代表社会公共利益的团体担此重任，果真如此，那么，我们的诉讼当事人确定的理论又应该认真思考一下了。（二）检察院在民事诉讼中的担当。关于检察院在民事诉讼中担当原告的诉讼，由来已久。我国《刑事诉讼法》第七十七条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”从该规定中可以看出，人民检察院实际上并非民事实体法上合法的权利的享有者，国家和集体才是真正的权利人，因此人民检察院在此种情形下的诉讼担当实际上与传统的诉讼实践和理念不同，而是扮演了一种法律拟制的公共利益的维护者的形象。（三）股东权益诉讼。公司的利益是股东、债权人和职工利益赖以实现的根本保证。在公司的利益受到损害时，公司的机关应当及时行使诉权，通过诉讼挽回损失。但是在某些情况下，公司机关的组成人员就是损害公司利益的行为人，或者不是公司利益的侵权行为人，但却与侵权人朋比为奸，这就必然造成公司诉权行使之懈怠。[15]股东诉权就是对公司诉权无人行使的情况下赋予股东担当对公司诉讼当事人的权利。在此种情况下，当公司的合法权益受到不法侵害而公司却怠于行使诉权时，公司的股东即可以自己的名义提起诉讼。股东诉权自英国而肇始，其他诸如日本、德、法等国也纷起效仿。[16]我国《公司法》第111条亦规定：“股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。”尽管该规定不尽完善，屡遭学者质疑，但无论如何股东诉权制度终归在中国的实体法上得到了确认。在这种特殊情况下，公司股东抛开公司这一具有独立人格的主体直接以自己名义行使诉权，这种现象对我国的诉讼当事人理论不能不说是一个启迪。
五、现行当事人担当理论之反思与创新
从以上对民事诉讼当事人担当理论的一个简要回顾以及对我国诉讼当事人担当理论进行较为细致的分析之后，可以发现我国的民事诉讼当事人确定的原则或理论具有以下特点：1、我国的民事诉讼当事人确定的理论传承前苏联的衣钵，力图突破传统的实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人不分的弊病。[17]新概念更加欣赏英美法系的纯粹的诉讼法上的当事人的构造，并试图用“利害关系”这一带有中间性（它一方面强调与传统的实体和程序不分的理论不同，另一方面又强调程序和实体的联系。）的模糊性的术语来囊括诉讼实践中出现的新的当事人担当的现象。但对“利害关系”这一术语的准确性和包容性学界本身也有不同的声音，[18]并且随着新的诉讼实践的发展，这一理论日益捉襟见肘。2、我国的民事诉讼当事人担当理论还存在着一个突出的特点，就是理论界与立法界以及实务界存在相当隔阂。理论界力图有所创新，而立法界则犹疑不定，一方面接受了理论界提出的“其他组织”可以成为诉讼法上的当事人，另一方面在对待合伙组织的态度上又全部接受了传统的大陆法系的思想。对于一些新的诉讼当事人的担当，例如，股东诉权、代位诉讼、非正当的当事人等，立法界和实务界又未经理论界的及时总结就匆匆做出了结论。而在实务界，他们一般都从实体法上的规定来判断诉讼法上的担当，有的则干脆不知所措，对中国的诉讼当事人确定感到一片茫然。这种理论界、立法界以及实务界的不一致，使我们的诉讼当事人的担当理论和实践处于进退之间，准确的论证和完备的诉讼当事人的担当理论的研究已迫在眉睫。3、便利诉讼的思想在当事人担当问题上表现的尤为突出。在理论界和立法界，将“其他组织”确定为诉讼法上的适格的当事人，在很大程度上是出于便利诉讼的考虑，因为将“其他组织”的投资人列为当事人，诉讼的进程将会十分繁琐。在实务界还有一种便利的思想，他们往往喜欢把多余的与案件无关的人拉进诉讼，一方面出于管辖的考虑，有的时候是出于执行的方便。例如，在广东几乎所有的涉及来料加工的企业参加的诉讼中，来料加工方与外方都被列为当事人。在一些银行借款的案件中，银行总是喜欢将借款人、担保人以及各方的投资人或股东一块告上法庭等。
总结以上的论述，笔者认为，改革我国的诉讼当事人确定的原则或者是诉讼当事人担当的理论需考虑以下几点：1、 “无利益即无诉讼”，当事人与争议的标的应当有一定的法律上的利益，有时哪怕是一种假想的利益，这是我们确定当事人的一个最基本的标准。英美法系的所谓纯粹的诉讼当事人理论与我国的传统观念不符，而且抛弃对诉讼当事人是否适格的审查，也容易引起滥讼现象，与我国司法效率的理念背道而驰。这是一般标准。2、有时这种利益并非是直接的实体法上的利益（可以是一种间接的利益），有时甚至根本不用具有利益，这时我们考虑的可能是诉讼效率的价值[19]或出于社会公益的考虑（如，经过登记的领取牌照的“其他组织”可以成为适格的当事人，检察院可以代表国家进行诉讼）。这是特殊标准。3、非正当的当事人现象也应当考虑。这是补充标准。或认为，所谓的一般标准——特殊标准——补充标准的观点更象是几个毫不相干的标准的松散组合，不具备理论通常所具有的高度归纳性，但笔者认为正是飞速发展的诉讼实践让我们难以找到一个能全面包容的标准来确定现实中的适格的当事人，而这种看似松散的组合正是我们多样化的诉讼现实的反映。
六、余论
限于篇幅，本文对一些特殊的诉讼当事人担当并未进行深入的研究，涉及的某些介绍只是为了佐证本文追求的论题。对于集团诉讼、第三人参加的诉讼本文更是丝毫没有涉及，但并不意味着笔者认为以上问题对诉讼当事人的确定没有重要意义。当然，本文的论点大多是出于诉讼实践的考量，理论上的归纳难谓周延，还望各位同仁指正。
注释：
[日]福永有利著，《实体法与程序法的交错》（上），青林书院，第34页。
[6]、江伟主编，《中国民事诉讼教程》，中国政法大学出版社，1994年版，第86页。
[7]、柴发邦主编，《民事诉讼法学新编》，法律出版社，1992年版，第147页。
[8]、[苏]A.A.多勃罗沃里斯基著，《苏维埃民事诉讼法》，第56页。
[9]、陈刚著，《社会主义民事诉讼法简读》，法律出版社，2001年版，第195页。
[10]、王强义，《非正当的当事人及其更换》，载《法学研究》。
[11]、马新彦，《诉讼代位制度初探》，载《中国法学》，1992年第4期。
[12]、张卫平著，《程序公正实现中的冲突与衡平》，成都出版社，1992年版，第138页。
[13]、江伟、刘荣军，《实体法与诉讼法的关系要论——民事实体法与诉讼法分离的历史小考》，《诉讼法论丛》第3卷。
[14]、柴发邦主编，《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版，第148页。
[15]、刘俊海，《股东代表诉讼的提起权》，载《商事论集》第一卷，法律出版社1998年版。
[16]、肖建华著，《当事人问题研析》，中国法制出版社，2001年版，第137页。
[17]、柴发邦主编，《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版，第148页。
[18]、张晋红著，《民事诉讼当事人研究》，陕西人民出版社，1998年版，第14页。
[19]、张家慧，刘远生，《意大利民事诉讼制度研析》，载《现代法学》，1999年第2期。
河北省人民政府
河北省城市园林绿化管理办法
河北省人民政府令〔2011〕第23号
《河北省城市园林绿化管理办法》已经2011年12月28日省政府第99次常务会议通过，现予公布，自2012年3月1日起施行。
代省长 张庆伟
二○一一年十二月三十一日
河北省城市园林绿化管理办法
第一章 总 则
第一条 为促进城市园林绿化事业的发展，保护和改善城市生态环境，建设生态宜居园林城市，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内城市和县人民政府所在地的镇规划区内园林绿化的规划、建设、保护和监督管理，适用本办法。
第三条 城市园林绿化实行生态优先、以人为本,统一规划、因地制宜,政府主导、群众参与,专业绿化和社会绿化相结合的原则。
第四条 省人民政府住房和城乡建设行政主管部门负责全省城市园林绿化监督管理工作。
设区的市、县（市、区）人民政府（以下统称城市人民政府）园林绿化主管部门负责本行政区域内的城市园林绿化监督管理工作。
县级以上人民政府有关部门按各自的职责做好园林绿化相关工作。
第五条 城市人民政府应当将城市园林绿化纳入国民经济和社会发展计划，按国家和本省有关规定保障城市园林绿化建设和养护费用,加强城市园林绿化科学研究和先进技术推广，维护城市生物多样性。
第六条 城市人民政府应当积极开展园林城市创建活动。省人民政府住房和城乡建设行政主管部门按有关规定和标准对园林城市进行评定及复查管理。
鼓励开展星级公园和园林式单位、小区、街道等创建活动，积极推行立体绿化和复层绿化，提高园林绿化建设质量。
第七条 任何单位和个人应当按国家和本省有关规定履行城市园林绿化的义务，爱护园林绿化成果，对破坏城市园林绿化和园林绿化设施的行为有权劝阻、投诉和举报。
鼓励单位和个人以投资、捐资、认养等形式，参与园林绿化的建设和养护。捐资、认养的单位和个人可以享受绿地、树木一定期限的冠名权。
城市人民政府对在城市园林绿化工作中作出显著成绩的单位和个人应当给予表彰、奖励。
第二章 规划与建设
第八条 城市人民政府应当组织园林绿化主管部门和城乡规划主管部门共同编制城市绿地系统规划，并纳入城市总体规划。
设区的市、县级市绿地系统规划应当经省人民政府住房和城乡建设行政主管部门批准，县城绿地系统规划应当经设区的市园林绿化主管部门批准。
调整城市绿地系统规划，应当保证原城市绿地系统规划确定的城市园林绿化用地各项指标和各类绿地的合理布局，并按原审批程序批准。
城市绿地系统规划报送审批前，城市人民政府应当依法将城市绿地系统规划草案予以公示，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见，公示的时间不得少于30日。城市人民政府应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
批准后的城市绿地系统规划应当向社会公布，接受公众监督。
第九条 城市绿地系统规划确定的各类城市绿地实行绿线管理制度。城市绿线依据城市绿地系统规划和控制性详细规划划定，并按城市绿地系统规划的批准程序批准后，向社会公布。
城市绿线不得任意调整。因城市公共基础设施建设需要调整的，应当按原批准程序批准。调整城市绿线不得减少规划城市绿地的总量，因调整规划而减少的城市绿地面积，应当在新的规划中予以补足。
城市绿线范围内的土地禁止改变用途。在城市绿线范围内，不符合规划要求的建筑物和构筑物及其他设施应当限期改正。
城市绿线具体管理办法由城市人民政府制定。
第十条 新建、改建、扩建工程建设项目，其园林绿化用地面积占总用地面积比例应当符合下列规定：
（一）新建居住区、单位不低于百分之三十，旧城改造区居住区、单位不低于百分之二十五；
（二）新建教育科研机构、医疗卫生机构、体育场馆、污水处理厂、公共文化场所等不低于百分之三十五；
（三）公园不低于陆地面积的百分之七十；
（四）道路红线宽度五十米（含）以上的，不低于百分之二十五；道路红线宽度四十米（含）以上五十米以下的，不低于百分之二十；道路红线宽度四十米以下的，不低于百分之十五；
（五）新建商业中心、交通枢纽、仓储等不低于百分之二十；
（六）因新建有大气污染等生产工艺要求特殊的、需要一定比例绿地的工业企业和铁路两侧防护绿地按有关规定执行；
（七）其他建设项目最低比例，由园林绿化主管部门另行制定。
在历史文化街区和优秀历史建筑保护范围内进行建设活动，不得减少原有的绿地面积。
第十一条 城市园林绿化工程应当按基本建设程序进行建设。城市园林绿化工程的设计、施工、监理，应当符合国家和本省有关技术标准和规范，并由具有相应资质的单位承担。
第十二条 城市园林绿化工程设计方案应当经园林绿化主管部门审核同意。申请审核城市园林绿化工程设计方案时，应当提交下列材料：
（一）申请表；
（二）设计单位的《风景园林工程设计资质证书》；
（三）城市园林绿化工程设计方案；
（四）建设用地规划许可证和附图；
（五）建设用地批准书和附图。
申请建设公园绿地和防护绿地时，还应当提交修建性详细规划蓝图。
园林绿化主管部门应当自受理申请之日起10个工作日内作出审批决定。不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
第十三条 建设项目配套的园林绿化工程设计方案应当经园林绿化主管部门审核同意。申请审核建设项目配套园林绿化工程设计方案时，应当提交下列材料：
（一）申请表；
（二）设计单位的《风景园林工程设计资质证书》；
（三）园林绿化工程设计方案；
（四）建设工程规划许可证；
（五）城乡规划主管部门出具的规划条件；
（六）绿地涉及的地下建筑结构施工图立剖面图。
园林绿化主管部门应当自受理申请之日起10个工作日内作出审批决定。不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
园林绿化工程设计方案未经审核同意，有关部门不得颁发施工许可证。
第十四条 公园设计应当符合《公园设计规范》，并具备减灾避险功能。
公园内的各类设施应当与公园功能相适应，与公园景观环境相协调。公园出入口、主路、支路、活动广场、建筑物出入口及公共厕所等应当设置无障碍设施。
新建十公顷以上的公园，其名称和设计方案应当报省人民政府住房和城乡建设行政主管部门备案。
第十五条 新建、改建、扩建公园应当符合城市绿地系统规划，按公园性质和用地规模确定适宜的内容和各项占地比例。
已建成的公园，园林绿化用地比例未达到规定标准的，不得新建、扩建建筑物和构筑物。
涉及文物保护单位的园林绿化工程，依照《中华人民共和国文物保护法》相关规定执行。
第十六条 公园周边应当划定一定范围的景观控制区。控制区内禁止建设超过城市人民政府规定高度的建筑物、构筑物。公园周边新建建设项目，应当与绿地景观相协调。
第十七条 单位和居住区园林绿化应当合理布局，选用适宜的植物种类，综合考虑居住环境与采光、通风和安全等要求。
单位和居住区现有园林绿化用地低于本办法第十条规定的标准，尚有余地可以进行园林绿化的，应当自接到园林绿化主管部门通知之日起1年内完成园林绿化。
第十八条 城市人民政府应当根据城市园林绿化建设的需要，合理确定生产绿地。生产绿地的用地面积应当不低于城市建成区面积的百分之二。
第十九条 城市人民政府应当加强城市水系建设，积极推进城市河道、景观水体护坡驳岸的生态化、自然化建设与修复，营造滨水生态景观。
城市园林绿化用水、景观用水应当采用节水技术，优先利用再生水和雨水。
第二十条 城市人民政府应当结合本地城市水系、山体绿化、道路建设、公园绿地、生态修复等建设，因地制宜、因形就势的建设城市绿道绿廊和生态防护林。
第二十一条 新建、改建、扩建工程建设项目，其基本建设投资应当包括配套的园林绿化工程建设投资。配套的园林绿化工程应当与主体工程统一规划、统一设计。因季节原因不能与主体工程同时完成的，应当在主体工程投入使用后的下一个园林绿化季节完成。
建设单位应当按批准的园林绿化工程设计方案进行建设。
第二十二条 工程建设项目配套园林绿化面积因特定条件限制达不到规定标准的，建设单位或者产权单位应当按原审批程序及等值原则（含土地价值）报批后进行异地补建。建设单位或者产权单位不能自行建设的，应当委托具有相应资质的园林绿化企业进行建设。具体办法由城市人民政府制定。
第二十三条 城市园林绿化工程开工前，建设单位应当向园林绿化主管部门办理质量监督手续备案，并在施工现场公示项目相关信息。
第二十四条 建设单位自取得建设用地使用权之日起6个月内，工程建设项目不能开工建设的，应当按园林绿化主管部门要求对建设用地进行简易绿化。
第二十五条 新建机关、事业单位和文化、体育、教育等公共服务设施以及商业、金融、居住区、地下停车场等工程建设项目，其建筑适宜采取屋顶绿化的，应当实施屋顶绿化。
城市围栏、墙体以及高架道路、轨道交通等市政公用设施适宜采取垂直绿化的，应当实施垂直绿化。
城市广场应当以绿化为主，推行生态化、林荫化，配备必要的健身休闲设施。
工程建设项目进行屋顶绿化和垂直绿化的，其绿化面积可以按比例折算为工程建设项目的附属绿地面积。
第二十六条 政府投资或者政府投资占主导地位的城市园林绿化工程竣工后，由园林绿化主管部门负责组织竣工验收；其他的城市园林绿化工程竣工后，竣工验收时应当有园林绿化主管部门参加。建设单位应当于工程竣工验收合格之日起15日内，向园林绿化主管部门办理竣工验收备案。
城市园林绿化工程经验收合格后，方可交付使用。
第三章 保护与管理
第二十七条 政府投资或者政府投资占主导地位的城市绿地，由园林绿化主管部门或者其委托的单位负责养护管理；单位附属绿地及其管界内的防护绿地，由单位负责养护管理；生产绿地由其经营单位负责养护管理。实行物业管理的居住区的附属绿地，由业主负责养护管理或者由其委托的物业服务企业按约定实施养护管理。建设工程范围内保留的树木，在建设期间由建设单位负责养护管理。
园林绿化养护费用由养护管理单位承担。没有养护管理单位或者养护管理责任不明的绿地、树木，由城市人民政府确定养护管理单位。
第二十八条 园林绿化主管部门应当制定城市绿地养护技术规范，根据社会发展情况进行修订，并对养护管理单位给予技术指导。
养护管理单位应当按城市绿地养护技术规范实施养护管理，建立城市园林绿化管理档案。
养护管理单位发现树木死亡的，经园林绿化主管部门确认后，应当对死亡树木及时清理，并补植更新。
第二十九条 政府投资或者政府投资占主导地位的城市绿地，养护管理单位委托专业养护单位实施日常养护管理的，应当通过招标投标方式确定。
第三十条 任何单位和个人不得擅自占用城市园林绿化用地。因城市建设或者其他特殊需要临时占用绿地的，建设单位应当向园林绿化主管部门提出申请，并提交临时占用绿地申请书、地形图、绿地权属人意见、建设项目用地批准文件等材料。
园林绿化主管部门应当自受理申请之日起7个工作日内作出审批决定。不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
临时占用绿地期限一般不超过1年，因特殊需要超过1年的，必须重新办理审批手续。占用期满后，占用单位应当退还并恢复原状。
临时占用绿地的，应当按国家和本省有关规定缴纳城市绿化用地临时占用费。
临时占用绿地需要迁移树木的，建设单位应当在申请临时占用绿地时一并提出。
第三十一条 公园内新建大型游乐设施，应当进行论证。其中必须对公园景观、环境的影响进行分析预测，对安全技术条件进行评估。
在公园内举办大型活动，应当经园林绿化主管部门批准，并不得损坏公园景观和园林设施。活动结束后，活动主办单位或者个人应当及时清理现场，恢复原貌。不及时清理现场恢复原貌的，由公园管理单位清理现场恢复原貌，由此产生的费用由活动主办单位或者个人承担。
第三十二条 城市人民政府应当按有关规定对国家重点公园、省星级公园严格保护。
禁止改变公园内独特的自然景观或者具有历史文化价值的人文景观的风貌和格局。
第三十三条 调整已建成的公园绿地内部布局，不得减少原有绿地面积，不得擅自增设建筑物和构筑物。确需增设建筑物和构筑物的，应当符合公园总体规划。
调整其他已建成绿地内部布局，调整后的绿地面积不得少于原有的绿地面积。
第三十四条 禁止下列损害城市绿地和园林设施的行为：
（一）在树木上设置广告牌、标语牌或者牵拉绳索、架设电线；
（二）在绿地内倾倒垃圾、污水、有害物质，堆放杂物，燃烧物品；
（三）在绿地内挖坑取土（沙）；
（四）在绿地内放养牲畜、家禽；
（五）盗窃、毁坏树木花草及擅自采摘花果枝叶，践踏植被；
（六）盗窃、损毁园林设施；
（七）在绿地内擅自搭棚建屋、停放车辆，以及硬化和圈占小区绿地。
第三十五条 百年以上树龄的树木为古树。稀有、珍贵树木、具有历史价值和有重要纪念意义的树木为名木。省人民政府住房和城乡建设行政主管部门对全省城镇规划区及风景名胜区内的古树名木实施统一管理，建立全省统一的管理体系。
古树名木由城市人民政府审定公布，由园林绿化主管部门建立古树名木档案、标志，落实管护责任，实施挂牌保护。单位管界内和私人庭院内的古树名木，分别由单位和居民负责养护，园林绿化主管部门负责监督和技术指导。对濒危古树名木应当及时抢救和复壮，保证古树名木的正常生产。
禁止任何单位和个人砍伐或者迁移古树名木。因特殊原因需要迁移的，应当按国家或者本省有关规定程序批准后方可迁移。迁移过程中应当做好各项防护措施，确保成活。
第三十六条 禁止擅自移植树木。有下列情形之一的，经园林绿化主管部门批准后可以移植：
（一）因城市建设或者其他特殊需要的；
（二）严重影响居住安全的；
（三）对人身安全或者其他设施构成威胁的。
第三十七条 移植树木应当向园林绿化主管部门提出申请，并提交下列材料：
（一）载明拟移植树木的品种、数量、规格、位置等内容的申请书；
（二）权属人意见；
（三）树木移植方案和技术措施。
工程建设项目需要移植树木的，还应当提交建设项目备案或者核准文件、建设用地批准文件、建设用地规划许可证、施工许可证。
第三十八条 禁止擅自砍伐树木。有下列情形之一的，经园林绿化主管部门批准后可以砍伐：
（一）严重影响居住安全，且无移植价值的；
（二）妨碍交通、对人身安全或者其他设施构成威胁，且无移植价值的；
（三）发生检疫性病虫害的；
（四）树龄、树容已达到更新期的；
（五）因树木生长抚育需要，且无移植价值的。
第三十九条 砍伐树木应当向园林绿化主管部门提出申请，并提交下列材料：
（一）载明拟砍伐树木的品种、数量、规格、位置等内容的申请书；
（二）权属人意见；
（三）树木补植计划或者补救措施。
第四十条 因同一事由一处一次移植或者砍伐树木二十株以下的，由县（市、区）园林绿化主管部门批准；二十株（含）以上一百株以下的，由设区的市园林绿化主管部门批准；一百株（含）以上的，由省人民政府住房和城乡建设行政主管部门批准。
批准部门应当自收到移植或者砍伐申请书之日起7个工作日内做出审批决定；不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
准予砍伐树木的，申请人应当补植不低于砍伐树木规格、数量或者价值的树木，或者采取其他补救措施。
园林绿化主管部门应当对树木移植和补植的品种、数量、规格、位置等进行跟踪管理。
第四十一条 因树木生长影响管线、交通设施安全的，管线或者交通设施管理单位应当向园林绿化主管部门提出申请，由园林绿化主管部门按兼顾设施安全使用和树木正常生长的原则组织修剪。管线或者交通设施管理单位应当承担树木修剪费用。
第四十二条 进行管线建设，应当避免穿越城市绿地，确需穿越的，应当经园林绿化主管部门和有关部门批准，由建设单位负责及时恢复原貌或者给予补偿。
第四十三条 新建、改建、扩建工程建设项目的，建设单位应当制定树木保护措施，确保建筑物和构筑物与原有树木保持合理距离。
第四十四条 园林绿化主管部门应当做好城市绿地植物病虫害的监测、预报和防治工作，建立有害生物预警、预防控制体系，推广无公害防治，防止环境污染，保证生态安全。
第四十五条 园林绿化主管部门应当定期采用卫星遥感等先进技术对园林绿化资源进行统计、监测和监控，组织开展城市绿地普查，并建立城市绿地数字化管理系统，对城市园林绿化实行动态管理。
城市管理、建设、房产管理、交通运输、水利、铁路等有关部门应当按园林绿化主管部门的要求，报送有关园林绿化统计数据，并对数据的真实性负责。
第四章 监督检查
第四十六条 园林绿化主管部门应当加强对城市园林绿化工作的监督检查，建立与相关部门的工作协调机制，对监督检查中发现的违反园林绿化管理规定行为，应当及时制止并查处。
第四十七条 园林绿化主管部门进行监督检查时，可以要求有关单位和个人提供与监督事项有关的文件、资料，并就监督事项涉及的问题作出解释和说明，可以根据需要进入现场进行勘测，责令有关单位和人员停止违反有关园林绿化法律、法规和规章的行为。
执法人员履行前款职责，应当出示行政执法证件。被监督检查的单位和个人应当予以配合，不得妨碍和阻挠监督检查活动。
第四十八条 园林绿化主管部门应当对破坏城市绿地和园林设施的投诉和举报及时进行调查处理，并将处理情况反馈投诉举报人。
第四十九条 园林绿化主管部门作出移植或者砍伐树木、占用绿地等行政许可事项，应当在作出决定之日起3日内，将许可决定书及相关材料抄送相关的执法部门或者单位。
相关的执法部门或者单位对被许可人违反许可决定的行为作出行政处罚决定的，应当自作出决定之日起3日内，将行政处罚决定书以及相关材料抄送园林绿化主管部门。
第五章 法律责任
第五十条 城市人民政府或者园林绿化主管部门和其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，由上级行政机关或者监察机关依法责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定组织编制、调整城市绿地系统规划的；
（二）未按规定确定、调整城市绿线以及改变城市绿线范围内土地用途的；
（三）对符合法定条件的行政许可申请不予受理，未按规定时限办理或者违法作出行政许可的；
（四）对园林绿化监督管理中发现的违法行为，未按规定依法查处的；
（五）对破坏城市绿地和园林设施的投诉、举报未按规定调查处理的；
（六）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为。
第五十一条 违反本办法第十五条、第二十四条、第二十八条、第三十一条、第三十二条、第三十三条有关规定的，由园林绿化主管部门视情节轻重给予警告、责令停止违法行为、限期改正，逾期不改正的，可以按下列规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）违反本办法第十五条第二款规定的，处一万元以上三万元以下罚款；
（二）违反本办法第二十四条规定的，处二千元以上一万元以下罚款，由园林绿化主管部门代为绿化的相关费用由建设单位承担；
（三）违反本办法第二十八条第三款规定的，处二百元以上二千元以下罚款；
（四）违反本办法第三十一条第二款规定的，对单位处一万元以上三万元以下罚款，对个人处一千元以上五千元以下罚款；
（五）违反本办法第三十二条第二款规定的，处五千元以上三万元以下罚款；
（六）违反本办法第三十三条规定的，其相差规划指标面积按每平方米五百元以上二千元以下罚款，但最高不超过三万元。
第五十二条 违反本办法第三十四条规定的，由园林绿化主管部门视情节轻重给予警告、责令停止违法行为、限期改正、赔偿损失，并按下列规定处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反第（一）项、第（四）项、第（七）项规定的，处二百元以上五百元以下罚款；
（二）违反第（二）项、第（三）项、第（五）项规定的，处一百元以上一千元以下罚款；
（三）违反第（六）项规定的，处五百元以上一千元以下罚款。
第五十三条 违反本办法第四十一条规定，未经批准，管线或者交通设施管理单位擅自修剪树木的，由园林绿化主管部门责令停止违法行为，并处二千元以上三万元以下罚款；造成损失的，依法予以赔偿。
第六章 附 则
第五十四条 本办法所称城市绿地包括：
（一）公园绿地，即向公众开放，以游憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的绿地，包括综合公园、社区公园、专类公园及街头绿地、小游园等；
（二）生产绿地，即为城市园林绿化提供苗木、花卉、草皮、种子的圃地；
（三）防护绿地，即城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿地，包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组团隔离带等；
（四）附属绿地，即城市建设用地中绿地之外各类用地中的附属绿化用地，包括单位用地、居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政设施用地和特殊用地中的绿地；
（五）其他绿地，即对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的绿地，包括风景名胜区、水源保护区、郊野公园、森林公园、自然保护区、风景林地、城市绿化隔离带、野生动植物园、湿地、垃圾填埋场恢复绿地等。
第五十五条 本办法所称园林设施，包括亭、廊、花架、喷泉、假山、石桌、石凳、围栏、围墙、园林道路、雕塑、雕刻及其他景观建筑和园林服务设施。
第五十六条 县（市）人民政府所在地以外的建制镇、未设镇建制的独立工矿区、工业园区、开发新区、国有林场、农场等城市型居民区的园林绿化规划、建设、保护和监督管理，参照本办法执行。
第五十七条 本办法自2012年3月1日起施行。
进退之间—
我国民事诉讼当事人确定原则的反思
广东省东莞市中级人民法院 毛德龙
论文提要：
我国的民事诉讼当事人的担当理论无论从立法来看还是从实务部门的实践来看都存在一定的混乱，一方面它似乎试图超越传统的理论窠臼，另一方面照搬前苏联的理论模式又似乎难以应对在诉讼现实中的复杂情势，本文正是针对这种进退维艰的状况力图探讨出一个适合中国现实并顺应世界潮流的新的理论构架。
一、概说
“无原告即无法官”这句古老的法谚形象的说明了诉讼当事人在整个民事诉讼中的基础地位，司法区别于行政的一个特性之一就是它的保守性或者说被动性，“不告不理”是我们整个诉讼过程所必须遵循的一个基本原则。因此，诉讼当事人对诉讼程序的进程起着至关重要的作用。但如何确定适格的当事人，或者准确的确定诉讼当事人的担当,是民事诉讼中的一个重大而又研究相对薄弱的问题。在司法改革、程序正义成为诉讼法学界和实务界研究热点的情况下，当事人的确定或担当理论较少引人注目。作为在司法实务界一个具有一定工作经验的笔者来说，深感诉讼当事人确定理论研究的不足和司法实务的混乱，在我所接触的无论是律师或者法官抑或当事人，他们在对待这一问题上，不是将实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人混为一谈，就是对此知之甚少，这就使得在平常的司法实践中诉由与主体相矛盾，被告错误以及胡乱追加第三人等现象比比皆是，中国的民事诉讼当事人确定的理论到了不能不进行检讨的地步。
无论是古代还是现代，无论是大陆法系或者是英美法系，无论其庭审模式是职权主义或者是当事人主义，两造听审的诉讼构造并未发生实质性的变化，当事人的担当理论却发生了巨大的变革，这种变革的世界轨迹基本上是两大法系逐步接近、程序法上的当事人与实体法上的权利义务人逐步分离的过程，我国的诉讼上的当事人理论却总是游离于主流学说之间，未形成一种具有说服力的与中国社会发展相适用的理论，进退维艰，而理论界与实务界的脱节也是其症结所在。这种进程基本上体现在以下几种学说之中。
二、诉讼当事人确定的几种学说
要检讨中国的诉讼当事人的担当理论，不能不对世界各国的诉讼当事人担当理论的发展轨迹进行反思。“谁是适格的当事人”在民事诉讼法学的理论上历来有几种学说：（一）实体法上权利义务的承担者就是诉讼法上适格的当事人。这是大陆法系国家一种有相当影响的传统观点，这种学说认为，大陆法上的诉讼是一种规范出发型的诉讼，一般是先有法律后有裁判，程序法的目的归根到底是为了维护权利人实体法上的利益，能够成为诉讼当事人的只能是实体法上的权利人与义务人，实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人是一致的，脱离实体法的纯粹的程序法上的当事人是不存在的。 （二）接受法院审判说。这种学说认为诉讼当事人就是为解决其纠纷而接受法院审判的人。此种观点强调当事人与法院审判的关系，将当事人局限于诉讼中的原、被告。 这种学说虽曾有相当影响，但目前鲜有支持者。（三）纯粹诉讼法上的当事人学说。在英美法系，其法律是一种事实出发型的法律，一般是先有具体的案件事实，由陪审团判定事实，由法官从具体的个案中去发现法律，因此，所谓的诉讼当事人只是诉讼法上的一项技术性的构造，只要是与案件有关的所有的具有法定行为能力的主体都是诉讼当事人。 英国学者柯恩在《国际比较法百科全书》中写道：“按当前占主导地位的观点，诉讼当事人不必是利害关系当事人或合格的当事人。不合格当事人可能会败诉，甚至可能会被从诉讼记录中取消资格，但在此之前，他是诉讼当事人。”（四）关系诉讼结果的主要利益说 。在日本，当事人适格也称具有诉讼实施权， 谁具有诉讼实施权或者如何确定适格的当事人，学界在传统学说的基础上提出了“关系诉讼结果的主要利益说”，这种学说更加重视程序的自身所具有的价值，认为诉讼上的实施权与实体上的实施权存在着相当的区别，他认为实体法上的权利义务的承担者一般就是诉讼法上的当事人，但现实的状况千变万化，随着法律关系的日益复杂化，二者不一致的情形越来越多，如：破产企业的管理者本不是权利的享有者，但他却可以以自己的名义行使诉讼上的权利与义务；为保护死者的名誉权，死者的近亲属可以以自己的名义要求追究侵权者的责任等。因而，他们认为传统的学说应当得到改良，他们将过去绝对意义的管理处分权转换为具有相对意义的诉讼利益，认为只要起诉或应诉的主体具有相对的诉讼利益即可成为适格的诉讼当事人。
三、我国立法的理论选择与犹疑
我国的民事诉讼法对待当事人的确定这一问题同其他法律问题一样受前苏联影响甚深，比较有代表性的两种表述是：第一 ，“所谓民事诉讼上的当事人是指因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，旨在保护民事权益，并能引起民事诉讼发生、变更或消灭的人。”[6]其二认为“当事人是指因民事权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的利害关系人。”[7]这种表述方式与前苏联的主流观点相类似，例如，在前苏联的通编教材《苏维埃民事诉讼法》中，就指出原告人是指提起诉讼要求保护自己权利或合法利益的人，被告人是假定为有争议的义务主体。[8]在苏维埃《民事诉讼法纲要》第6条则更为清楚的表明，法院审理的案件，不仅依据请求保护自己权利和合法利益的利害关系人提出申请，而且还可以依据检察长、国家管理机关、工会、企业、集体农庄，其他合作社组织和社会组织以及特定公民提出的保护他人权益的申请。但是不论何种诉讼主体提起诉讼，只有被假定为对争议享有权利的主体，才是民事诉讼的原告。[9]有人将这种当事人担当的学说称之为“利害关系人说”，这种学说一方面力图完善或脱离传统的大陆法系的当事人确定的理论，另一方面尽可能的去适用社会主义民事诉讼的新的特点，在但究其实质，所谓利害关系人无非是实体法上利害关系人，所以在实际上传统的实体法上的权利义务人即是诉讼法上的当事人的观念仍在发挥着其不可替代的作用，反映在立法上，这种指导思想则更加明显。例如：最高人民法院颁布的《全国沿海地区涉外、涉港澳案件经济审判工作座谈会纪要》第三条第一款就规定：“外国和港澳地区非法人企业的诉讼主体的确定问题。非法人企业（包括个体企业和合伙企业）的实体权利和义务最终是由个体业主或合伙人享有和承担，其诉讼权利和义务也相应地应由他们享有和承担。法律文书上应将个体企业的业主和合伙企业的合伙人作为诉讼主体并列为：某某人，某某企业业主；某某人，某某企业合伙人。合伙企业有负责人的，可将其列为诉讼代表人。”再如，1992年颁行的《最高法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第49条也规定，“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。”这些规定都十分清楚的表明了立法者在对待诉讼当事人的确定这一重大理论问题上所持的一般态度，那就是实体法上权利义务的主体通常就是诉讼法上的当事人，二者具有无可辩驳的一致性。再者，利害关系人学说还存在着模糊不清的特点，并且也难以对日新月异的诉讼实践作出准确的令人信服的回答，例如，我们后面将要谈到的非正当的当事人以及代位诉讼的现象。
尽管我国当事人确定问题立法上采取的原则基本上与大陆法系的传统学说相同，但有时我们不得不承认原告或上诉人的意思对被告或被上诉人的确定有重要而实际的影响，因为有时原告对一个与案件事实毫不相干的主体提起诉讼，人民法院在审查起诉时认为不妥，要求原告撤诉或更换当事人，若原告坚持自己的意愿，而法院又不能不予受理，这时原告的意思在客观上对当事人的确定无疑起着决定作用。为此，1984年最高法院颁布的《关于贯彻执行〈民诉法〉若干问题的意见》第10条就规定：“人民法院在审查起诉时，应当对当事人是否符合条件进行审查。在诉讼进行中，发现当事人不符合条件的，应当根据民诉法第90条的规定进行更换。通知更换后，不符合条件的原告不愿意退出诉讼的，以裁定驳回起诉；符合条件的原告全部不愿参加诉讼的，可终结案件的审理。被告不符合条件，原告不同意更换的，裁定驳回起诉。”这种情形其实在司法实践当中非常普遍，因为“谁是当事人”总是由采取主动的原告一方在未经法院的合法审查之前就确定了的，但“谁是合格的当事人”往往只能在法院进行审理时才能发现，并且法院的处理还需要得到原告的配合。有的学者形象的称这种状况为“非正当的当事人”，并认为这种非正当的当事人的存在对传统理论不能不说是一种挑战。[10]
在我国的诉讼当事人的担当理论和实务中还有一种极其引人注目的现象，有一些在实体法上并不具备权利能力和行为能力，也就是说在实体法上他们本身并不能成为权利义务的承担者，但在诉讼法上，我们却一直承认“不具备法人资格的其他组织”可以成为诉讼当事人，在实践当中这种情况也比比皆是。我国1991年的《民事诉讼法》第49条就规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。 法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”按最高法院《关于贯彻执行若干问题的意见》之解释，所谓其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。但实际上我国法律在对待这种偏离传统民事诉讼当事人确定理论的做法似乎处于一种犹豫和徘徊的境地，从我们对待个人合伙这一问题上的两种截然相反的态度就可窥见一斑，最高法院在1988年颁行的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第45条就曾规定：“起字号的个人合伙，在民事诉讼中，应当以依法核准登记的字号为诉讼当事人，并由合伙负责人为诉讼代表人。合伙负责人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。未起字号的个人合伙，合伙人在民事诉讼中为共同诉讼人。合伙人人数众多的，可以推举诉讼代表人参加诉讼，诉讼代表人的诉讼行为，对全体合伙人发生法律效力。”而在1992年最高法院《关于贯彻执行若干问题的意见》第47条却对同样的问题作出了截然相反的解释：“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”从1988年的关于民法通则的解释承认个人合伙可以作为当事人到1991年新的民诉法对这种做法的进一步原则确认，再到1992年最高法院对民诉法的解释改变为以合伙人为当事人，这种制度上的变化不能不说我们的立法者在当事人担当理论上也心存犹疑，我们曾经试图摆脱实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人不加区分的状况，但由于理论研究上的肤浅以及脱离实际，这种脱离实体法上的权利义务承担者的单纯的诉讼法上的当事人构造还处于一种不稳定的试探期。
学者发现的所谓的“诉讼代位”现象用传统的理论已经无法作出令人信服的回答。所谓“诉讼代位”现象是指与案件无直接利害关系的第三人在特定情况下，可以以当事人的资格起诉和应诉。[11]或者说本来不具有法定的实体权利，但是由于法律的某种规定或安排而取得了以自己名义起诉的条件，并且其以自己名义起诉被认为是最合理的。最为显著的例子是在涉及未成年人侵权的民事诉讼中，尽管该未成年人无一例外的是合格的当事人，但实际上最终责任的承担者却是未成年人的父母而不是未成年人本人。再如被宣告失踪人的财产代管人在涉及被宣告失踪人的案件中可以以自己的名义起诉和应诉，但最终权利义务的承担者也不是代管人本人，而是失踪人。如果这两个例子还不具有普遍意义的话，作为国有资产的管理人——国有企业在诉讼法上享有当事人的地位在我国则是一种极其平常和普通的事，以至于从未有人去怀疑这种安排的合理性。同时，死者的近亲属为维护死者的名誉或荣誉，以自己的名义提起诉讼目前也屡见不鲜，尽管有人认为死者的近亲属提起诉讼并非仅仅是为维护死者的权益，其潜在的意图是维护自身的利益。但不可否认的是，这种诉讼担当已经与传统的当事人确定原则有着或多或少的区别。还有一类诉讼代位现象，也同样引人入胜，即我们新合同法上规定的代位权制度，债权人在债务人怠于行使到期债权，损害债权人利益的情况下，可以代债务人之位向第三人提起诉讼，从而在诉讼法上取得实施权。这种实体法上的发明对传统当事人确定的理论基础——实体法上的利益关系，无疑也是一个打击。[12]
程序独立价值的发现对我国的诉讼当事人担当理论也产生了或多或少的影响。我国历来是一个重实体轻程序的国家，程序的价值或作用只被局限于是实现实体权益的一种手段，当事人的担当在一定程度上也受此影响，被认为是实体权益的享有者在诉讼中的体现。随着实体法与诉讼法的关系被进一步从更深层次揭示以及程序独立价值的被发现，[13]学界也逐步认识到程序法中的当事人与实体法上的权利义务的承担者不尽相同，诉讼法上的当事人应当有其独立的内涵。例如，在我国影响最大的一本诉讼法教科书中就认为，“新概念（新的当事人理论）与传统的当事人概念最根本的区别，是承认民事诉讼的当事人可以不是直接的利害关系人，而只是纯粹的诉讼当事人。”“一种是为了保护自己的民事权益而进行诉讼，他们案件的利害关系人；二是为保护他人的民事权益而进行诉讼的人，这主要是指对争议民事权益享有管理和支配权的人，如遗嘱执行人，清算组织等。”[14]可见，受程序独立价值发现的影响，我国的当事人担当或当事人确定的理论也在发生变化。
四、传统的偏离与几种特殊的诉讼担当
我国的诉讼当事人确定的理论与实践除以上几个方面外，几种特殊的诉讼担当理论也随着司法实践的发展而有所突破。（一）新兴的经济公益诉讼理论。所谓的经济公益诉讼，实际上一开始也并非诉讼法学界的创造，而是从事实体法研究的学者，尤其是研究经济法的学者针对经济法所保护的权益大多都是公益性的权益，其权益的享有者并非确定的具体的个人或团体而是社会的整体这一特点而提出来的，由于社会公益处于一种相对模糊的状态，权利义务的关系并不十分明显，所以这种诉讼理念在国内还鲜为人知。但随着社会进步，人们对整体公益性权益的重视，面对北京的黄沙肆虐，渤海湾的赤潮汹涌，长江上游的水土流失，都市中的昏黄天空，我们难道不可以用诉讼的方式去遏制那些侵害人类身心健康的罪魁祸首吗？但是应当由谁来提起诉讼，或者说谁才是真正的适格的原告，不能不令我们细细斟酌。倡导者们认为应当由一个能够代表社会公共利益的团体担此重任，果真如此，那么，我们的诉讼当事人确定的理论又应该认真思考一下了。（二）检察院在民事诉讼中的担当。关于检察院在民事诉讼中担当原告的诉讼，由来已久。我国《刑事诉讼法》第七十七条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”从该规定中可以看出，人民检察院实际上并非民事实体法上合法的权利的享有者，国家和集体才是真正的权利人，因此人民检察院在此种情形下的诉讼担当实际上与传统的诉讼实践和理念不同，而是扮演了一种法律拟制的公共利益的维护者的形象。（三）股东权益诉讼。公司的利益是股东、债权人和职工利益赖以实现的根本保证。在公司的利益受到损害时，公司的机关应当及时行使诉权，通过诉讼挽回损失。但是在某些情况下，公司机关的组成人员就是损害公司利益的行为人，或者不是公司利益的侵权行为人，但却与侵权人朋比为奸，这就必然造成公司诉权行使之懈怠。[15]股东诉权就是对公司诉权无人行使的情况下赋予股东担当对公司诉讼当事人的权利。在此种情况下，当公司的合法权益受到不法侵害而公司却怠于行使诉权时，公司的股东即可以自己的名义提起诉讼。股东诉权自英国而肇始，其他诸如日本、德、法等国也纷起效仿。[16]我国《公司法》第111条亦规定：“股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。”尽管该规定不尽完善，屡遭学者质疑，但无论如何股东诉权制度终归在中国的实体法上得到了确认。在这种特殊情况下，公司股东抛开公司这一具有独立人格的主体直接以自己名义行使诉权，这种现象对我国的诉讼当事人理论不能不说是一个启迪。
五、现行当事人担当理论之反思与创新
从以上对民事诉讼当事人担当理论的一个简要回顾以及对我国诉讼当事人担当理论进行较为细致的分析之后，可以发现我国的民事诉讼当事人确定的原则或理论具有以下特点：1、我国的民事诉讼当事人确定的理论传承前苏联的衣钵，力图突破传统的实体法上的权利义务的承担者与诉讼法上的当事人不分的弊病。[17]新概念更加欣赏英美法系的纯粹的诉讼法上的当事人的构造，并试图用“利害关系”这一带有中间性（它一方面强调与传统的实体和程序不分的理论不同，另一方面又强调程序和实体的联系。）的模糊性的术语来囊括诉讼实践中出现的新的当事人担当的现象。但对“利害关系”这一术语的准确性和包容性学界本身也有不同的声音，[18]并且随着新的诉讼实践的发展，这一理论日益捉襟见肘。2、我国的民事诉讼当事人担当理论还存在着一个突出的特点，就是理论界与立法界以及实务界存在相当隔阂。理论界力图有所创新，而立法界则犹疑不定，一方面接受了理论界提出的“其他组织”可以成为诉讼法上的当事人，另一方面在对待合伙组织的态度上又全部接受了传统的大陆法系的思想。对于一些新的诉讼当事人的担当，例如，股东诉权、代位诉讼、非正当的当事人等，立法界和实务界又未经理论界的及时总结就匆匆做出了结论。而在实务界，他们一般都从实体法上的规定来判断诉讼法上的担当，有的则干脆不知所措，对中国的诉讼当事人确定感到一片茫然。这种理论界、立法界以及实务界的不一致，使我们的诉讼当事人的担当理论和实践处于进退之间，准确的论证和完备的诉讼当事人的担当理论的研究已迫在眉睫。3、便利诉讼的思想在当事人担当问题上表现的尤为突出。在理论界和立法界，将“其他组织”确定为诉讼法上的适格的当事人，在很大程度上是出于便利诉讼的考虑，因为将“其他组织”的投资人列为当事人，诉讼的进程将会十分繁琐。在实务界还有一种便利的思想，他们往往喜欢把多余的与案件无关的人拉进诉讼，一方面出于管辖的考虑，有的时候是出于执行的方便。例如，在广东几乎所有的涉及来料加工的企业参加的诉讼中，来料加工方与外方都被列为当事人。在一些银行借款的案件中，银行总是喜欢将借款人、担保人以及各方的投资人或股东一块告上法庭等。
总结以上的论述，笔者认为，改革我国的诉讼当事人确定的原则或者是诉讼当事人担当的理论需考虑以下几点：1、 “无利益即无诉讼”，当事人与争议的标的应当有一定的法律上的利益，有时哪怕是一种假想的利益，这是我们确定当事人的一个最基本的标准。英美法系的所谓纯粹的诉讼当事人理论与我国的传统观念不符，而且抛弃对诉讼当事人是否适格的审查，也容易引起滥讼现象，与我国司法效率的理念背道而驰。这是一般标准。2、有时这种利益并非是直接的实体法上的利益（可以是一种间接的利益），有时甚至根本不用具有利益，这时我们考虑的可能是诉讼效率的价值[19]或出于社会公益的考虑（如，经过登记的领取牌照的“其他组织”可以成为适格的当事人，检察院可以代表国家进行诉讼）。这是特殊标准。3、非正当的当事人现象也应当考虑。这是补充标准。或认为，所谓的一般标准——特殊标准——补充标准的观点更象是几个毫不相干的标准的松散组合，不具备理论通常所具有的高度归纳性，但笔者认为正是飞速发展的诉讼实践让我们难以找到一个能全面包容的标准来确定现实中的适格的当事人，而这种看似松散的组合正是我们多样化的诉讼现实的反映。
六、余论
限于篇幅，本文对一些特殊的诉讼当事人担当并未进行深入的研究，涉及的某些介绍只是为了佐证本文追求的论题。对于集团诉讼、第三人参加的诉讼本文更是丝毫没有涉及，但并不意味着笔者认为以上问题对诉讼当事人的确定没有重要意义。当然，本文的论点大多是出于诉讼实践的考量，理论上的归纳难谓周延，还望各位同仁指正。
注释：
[日]福永有利著，《实体法与程序法的交错》（上），青林书院，第34页。
[6]、江伟主编，《中国民事诉讼教程》，中国政法大学出版社，1994年版，第86页。
[7]、柴发邦主编，《民事诉讼法学新编》，法律出版社，1992年版，第147页。
[8]、[苏]A.A.多勃罗沃里斯基著，《苏维埃民事诉讼法》，第56页。
[9]、陈刚著，《社会主义民事诉讼法简读》，法律出版社，2001年版，第195页。
[10]、王强义，《非正当的当事人及其更换》，载《法学研究》。
[11]、马新彦，《诉讼代位制度初探》，载《中国法学》，1992年第4期。
[12]、张卫平著，《程序公正实现中的冲突与衡平》，成都出版社，1992年版，第138页。
[13]、江伟、刘荣军，《实体法与诉讼法的关系要论——民事实体法与诉讼法分离的历史小考》，《诉讼法论丛》第3卷。
[14]、柴发邦主编，《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版，第148页。
[15]、刘俊海，《股东代表诉讼的提起权》，载《商事论集》第一卷，法律出版社1998年版。
[16]、肖建华著，《当事人问题研析》，中国法制出版社，2001年版，第137页。
[17]、柴发邦主编，《民事诉讼法学新编》，法律出版社1992年版，第148页。
[18]、张晋红著，《民事诉讼当事人研究》，陕西人民出版社，1998年版，第14页。
[19]、张家慧，刘远生，《意大利民事诉讼制度研析》，载《现代法学》，1999年第2期。
河北省城市园林绿化管理办法
河北省城市园林绿化管理办法
河北省人民政府令〔2011〕第23号
《河北省城市园林绿化管理办法》已经2011年12月28日省政府第99次常务会议通过，现予公布，自2012年3月1日起施行。
代省长 张庆伟
二○一一年十二月三十一日
河北省城市园林绿化管理办法
第一章 总 则
第一条 为促进城市园林绿化事业的发展，保护和改善城市生态环境，建设生态宜居园林城市，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内城市和县人民政府所在地的镇规划区内园林绿化的规划、建设、保护和监督管理，适用本办法。
第三条 城市园林绿化实行生态优先、以人为本,统一规划、因地制宜,政府主导、群众参与,专业绿化和社会绿化相结合的原则。
第四条 省人民政府住房和城乡建设行政主管部门负责全省城市园林绿化监督管理工作。
设区的市、县（市、区）人民政府（以下统称城市人民政府）园林绿化主管部门负责本行政区域内的城市园林绿化监督管理工作。
县级以上人民政府有关部门按各自的职责做好园林绿化相关工作。
第五条 城市人民政府应当将城市园林绿化纳入国民经济和社会发展计划，按国家和本省有关规定保障城市园林绿化建设和养护费用,加强城市园林绿化科学研究和先进技术推广，维护城市生物多样性。
第六条 城市人民政府应当积极开展园林城市创建活动。省人民政府住房和城乡建设行政主管部门按有关规定和标准对园林城市进行评定及复查管理。
鼓励开展星级公园和园林式单位、小区、街道等创建活动，积极推行立体绿化和复层绿化，提高园林绿化建设质量。
第七条 任何单位和个人应当按国家和本省有关规定履行城市园林绿化的义务，爱护园林绿化成果，对破坏城市园林绿化和园林绿化设施的行为有权劝阻、投诉和举报。
鼓励单位和个人以投资、捐资、认养等形式，参与园林绿化的建设和养护。捐资、认养的单位和个人可以享受绿地、树木一定期限的冠名权。
城市人民政府对在城市园林绿化工作中作出显著成绩的单位和个人应当给予表彰、奖励。
第二章 规划与建设
第八条 城市人民政府应当组织园林绿化主管部门和城乡规划主管部门共同编制城市绿地系统规划，并纳入城市总体规划。
设区的市、县级市绿地系统规划应当经省人民政府住房和城乡建设行政主管部门批准，县城绿地系统规划应当经设区的市园林绿化主管部门批准。
调整城市绿地系统规划，应当保证原城市绿地系统规划确定的城市园林绿化用地各项指标和各类绿地的合理布局，并按原审批程序批准。
城市绿地系统规划报送审批前，城市人民政府应当依法将城市绿地系统规划草案予以公示，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见，公示的时间不得少于30日。城市人民政府应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
批准后的城市绿地系统规划应当向社会公布，接受公众监督。
第九条 城市绿地系统规划确定的各类城市绿地实行绿线管理制度。城市绿线依据城市绿地系统规划和控制性详细规划划定，并按城市绿地系统规划的批准程序批准后，向社会公布。
城市绿线不得任意调整。因城市公共基础设施建设需要调整的，应当按原批准程序批准。调整城市绿线不得减少规划城市绿地的总量，因调整规划而减少的城市绿地面积，应当在新的规划中予以补足。
城市绿线范围内的土地禁止改变用途。在城市绿线范围内，不符合规划要求的建筑物和构筑物及其他设施应当限期改正。
城市绿线具体管理办法由城市人民政府制定。
第十条 新建、改建、扩建工程建设项目，其园林绿化用地面积占总用地面积比例应当符合下列规定：
（一）新建居住区、单位不低于百分之三十，旧城改造区居住区、单位不低于百分之二十五；
（二）新建教育科研机构、医疗卫生机构、体育场馆、污水处理厂、公共文化场所等不低于百分之三十五；
（三）公园不低于陆地面积的百分之七十；
（四）道路红线宽度五十米（含）以上的，不低于百分之二十五；道路红线宽度四十米（含）以上五十米以下的，不低于百分之二十；道路红线宽度四十米以下的，不低于百分之十五；
（五）新建商业中心、交通枢纽、仓储等不低于百分之二十；
（六）因新建有大气污染等生产工艺要求特殊的、需要一定比例绿地的工业企业和铁路两侧防护绿地按有关规定执行；
（七）其他建设项目最低比例，由园林绿化主管部门另行制定。
在历史文化街区和优秀历史建筑保护范围内进行建设活动，不得减少原有的绿地面积。
第十一条 城市园林绿化工程应当按基本建设程序进行建设。城市园林绿化工程的设计、施工、监理，应当符合国家和本省有关技术标准和规范，并由具有相应资质的单位承担。
第十二条 城市园林绿化工程设计方案应当经园林绿化主管部门审核同意。申请审核城市园林绿化工程设计方案时，应当提交下列材料：
（一）申请表；
（二）设计单位的《风景园林工程设计资质证书》；
（三）城市园林绿化工程设计方案；
（四）建设用地规划许可证和附图；
（五）建设用地批准书和附图。
申请建设公园绿地和防护绿地时，还应当提交修建性详细规划蓝图。
园林绿化主管部门应当自受理申请之日起10个工作日内作出审批决定。不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
第十三条 建设项目配套的园林绿化工程设计方案应当经园林绿化主管部门审核同意。申请审核建设项目配套园林绿化工程设计方案时，应当提交下列材料：
（一）申请表；
（二）设计单位的《风景园林工程设计资质证书》；
（三）园林绿化工程设计方案；
（四）建设工程规划许可证；
（五）城乡规划主管部门出具的规划条件；
（六）绿地涉及的地下建筑结构施工图立剖面图。
园林绿化主管部门应当自受理申请之日起10个工作日内作出审批决定。不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
园林绿化工程设计方案未经审核同意，有关部门不得颁发施工许可证。
第十四条 公园设计应当符合《公园设计规范》，并具备减灾避险功能。
公园内的各类设施应当与公园功能相适应，与公园景观环境相协调。公园出入口、主路、支路、活动广场、建筑物出入口及公共厕所等应当设置无障碍设施。
新建十公顷以上的公园，其名称和设计方案应当报省人民政府住房和城乡建设行政主管部门备案。
第十五条 新建、改建、扩建公园应当符合城市绿地系统规划，按公园性质和用地规模确定适宜的内容和各项占地比例。
已建成的公园，园林绿化用地比例未达到规定标准的，不得新建、扩建建筑物和构筑物。
涉及文物保护单位的园林绿化工程，依照《中华人民共和国文物保护法》相关规定执行。
第十六条 公园周边应当划定一定范围的景观控制区。控制区内禁止建设超过城市人民政府规定高度的建筑物、构筑物。公园周边新建建设项目，应当与绿地景观相协调。
第十七条 单位和居住区园林绿化应当合理布局，选用适宜的植物种类，综合考虑居住环境与采光、通风和安全等要求。
单位和居住区现有园林绿化用地低于本办法第十条规定的标准，尚有余地可以进行园林绿化的，应当自接到园林绿化主管部门通知之日起1年内完成园林绿化。
第十八条 城市人民政府应当根据城市园林绿化建设的需要，合理确定生产绿地。生产绿地的用地面积应当不低于城市建成区面积的百分之二。
第十九条 城市人民政府应当加强城市水系建设，积极推进城市河道、景观水体护坡驳岸的生态化、自然化建设与修复，营造滨水生态景观。
城市园林绿化用水、景观用水应当采用节水技术，优先利用再生水和雨水。
第二十条 城市人民政府应当结合本地城市水系、山体绿化、道路建设、公园绿地、生态修复等建设，因地制宜、因形就势的建设城市绿道绿廊和生态防护林。
第二十一条 新建、改建、扩建工程建设项目，其基本建设投资应当包括配套的园林绿化工程建设投资。配套的园林绿化工程应当与主体工程统一规划、统一设计。因季节原因不能与主体工程同时完成的，应当在主体工程投入使用后的下一个园林绿化季节完成。
建设单位应当按批准的园林绿化工程设计方案进行建设。
第二十二条 工程建设项目配套园林绿化面积因特定条件限制达不到规定标准的，建设单位或者产权单位应当按原审批程序及等值原则（含土地价值）报批后进行异地补建。建设单位或者产权单位不能自行建设的，应当委托具有相应资质的园林绿化企业进行建设。具体办法由城市人民政府制定。
第二十三条 城市园林绿化工程开工前，建设单位应当向园林绿化主管部门办理质量监督手续备案，并在施工现场公示项目相关信息。
第二十四条 建设单位自取得建设用地使用权之日起6个月内，工程建设项目不能开工建设的，应当按园林绿化主管部门要求对建设用地进行简易绿化。
第二十五条 新建机关、事业单位和文化、体育、教育等公共服务设施以及商业、金融、居住区、地下停车场等工程建设项目，其建筑适宜采取屋顶绿化的，应当实施屋顶绿化。
城市围栏、墙体以及高架道路、轨道交通等市政公用设施适宜采取垂直绿化的，应当实施垂直绿化。
城市广场应当以绿化为主，推行生态化、林荫化，配备必要的健身休闲设施。
工程建设项目进行屋顶绿化和垂直绿化的，其绿化面积可以按比例折算为工程建设项目的附属绿地面积。
第二十六条 政府投资或者政府投资占主导地位的城市园林绿化工程竣工后，由园林绿化主管部门负责组织竣工验收；其他的城市园林绿化工程竣工后，竣工验收时应当有园林绿化主管部门参加。建设单位应当于工程竣工验收合格之日起15日内，向园林绿化主管部门办理竣工验收备案。
城市园林绿化工程经验收合格后，方可交付使用。
第三章 保护与管理
第二十七条 政府投资或者政府投资占主导地位的城市绿地，由园林绿化主管部门或者其委托的单位负责养护管理；单位附属绿地及其管界内的防护绿地，由单位负责养护管理；生产绿地由其经营单位负责养护管理。实行物业管理的居住区的附属绿地，由业主负责养护管理或者由其委托的物业服务企业按约定实施养护管理。建设工程范围内保留的树木，在建设期间由建设单位负责养护管理。
园林绿化养护费用由养护管理单位承担。没有养护管理单位或者养护管理责任不明的绿地、树木，由城市人民政府确定养护管理单位。
第二十八条 园林绿化主管部门应当制定城市绿地养护技术规范，根据社会发展情况进行修订，并对养护管理单位给予技术指导。
养护管理单位应当按城市绿地养护技术规范实施养护管理，建立城市园林绿化管理档案。
养护管理单位发现树木死亡的，经园林绿化主管部门确认后，应当对死亡树木及时清理，并补植更新。
第二十九条 政府投资或者政府投资占主导地位的城市绿地，养护管理单位委托专业养护单位实施日常养护管理的，应当通过招标投标方式确定。
第三十条 任何单位和个人不得擅自占用城市园林绿化用地。因城市建设或者其他特殊需要临时占用绿地的，建设单位应当向园林绿化主管部门提出申请，并提交临时占用绿地申请书、地形图、绿地权属人意见、建设项目用地批准文件等材料。
园林绿化主管部门应当自受理申请之日起7个工作日内作出审批决定。不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
临时占用绿地期限一般不超过1年，因特殊需要超过1年的，必须重新办理审批手续。占用期满后，占用单位应当退还并恢复原状。
临时占用绿地的，应当按国家和本省有关规定缴纳城市绿化用地临时占用费。
临时占用绿地需要迁移树木的，建设单位应当在申请临时占用绿地时一并提出。
第三十一条 公园内新建大型游乐设施，应当进行论证。其中必须对公园景观、环境的影响进行分析预测，对安全技术条件进行评估。
在公园内举办大型活动，应当经园林绿化主管部门批准，并不得损坏公园景观和园林设施。活动结束后，活动主办单位或者个人应当及时清理现场，恢复原貌。不及时清理现场恢复原貌的，由公园管理单位清理现场恢复原貌，由此产生的费用由活动主办单位或者个人承担。
第三十二条 城市人民政府应当按有关规定对国家重点公园、省星级公园严格保护。
禁止改变公园内独特的自然景观或者具有历史文化价值的人文景观的风貌和格局。
第三十三条 调整已建成的公园绿地内部布局，不得减少原有绿地面积，不得擅自增设建筑物和构筑物。确需增设建筑物和构筑物的，应当符合公园总体规划。
调整其他已建成绿地内部布局，调整后的绿地面积不得少于原有的绿地面积。
第三十四条 禁止下列损害城市绿地和园林设施的行为：
（一）在树木上设置广告牌、标语牌或者牵拉绳索、架设电线；
（二）在绿地内倾倒垃圾、污水、有害物质，堆放杂物，燃烧物品；
（三）在绿地内挖坑取土（沙）；
（四）在绿地内放养牲畜、家禽；
（五）盗窃、毁坏树木花草及擅自采摘花果枝叶，践踏植被；
（六）盗窃、损毁园林设施；
（七）在绿地内擅自搭棚建屋、停放车辆，以及硬化和圈占小区绿地。
第三十五条 百年以上树龄的树木为古树。稀有、珍贵树木、具有历史价值和有重要纪念意义的树木为名木。省人民政府住房和城乡建设行政主管部门对全省城镇规划区及风景名胜区内的古树名木实施统一管理，建立全省统一的管理体系。
古树名木由城市人民政府审定公布，由园林绿化主管部门建立古树名木档案、标志，落实管护责任，实施挂牌保护。单位管界内和私人庭院内的古树名木，分别由单位和居民负责养护，园林绿化主管部门负责监督和技术指导。对濒危古树名木应当及时抢救和复壮，保证古树名木的正常生产。
禁止任何单位和个人砍伐或者迁移古树名木。因特殊原因需要迁移的，应当按国家或者本省有关规定程序批准后方可迁移。迁移过程中应当做好各项防护措施，确保成活。
第三十六条 禁止擅自移植树木。有下列情形之一的，经园林绿化主管部门批准后可以移植：
（一）因城市建设或者其他特殊需要的；
（二）严重影响居住安全的；
（三）对人身安全或者其他设施构成威胁的。
第三十七条 移植树木应当向园林绿化主管部门提出申请，并提交下列材料：
（一）载明拟移植树木的品种、数量、规格、位置等内容的申请书；
（二）权属人意见；
（三）树木移植方案和技术措施。
工程建设项目需要移植树木的，还应当提交建设项目备案或者核准文件、建设用地批准文件、建设用地规划许可证、施工许可证。
第三十八条 禁止擅自砍伐树木。有下列情形之一的，经园林绿化主管部门批准后可以砍伐：
（一）严重影响居住安全，且无移植价值的；
（二）妨碍交通、对人身安全或者其他设施构成威胁，且无移植价值的；
（三）发生检疫性病虫害的；
（四）树龄、树容已达到更新期的；
（五）因树木生长抚育需要，且无移植价值的。
第三十九条 砍伐树木应当向园林绿化主管部门提出申请，并提交下列材料：
（一）载明拟砍伐树木的品种、数量、规格、位置等内容的申请书；
（二）权属人意见；
（三）树木补植计划或者补救措施。
第四十条 因同一事由一处一次移植或者砍伐树木二十株以下的，由县（市、区）园林绿化主管部门批准；二十株（含）以上一百株以下的，由设区的市园林绿化主管部门批准；一百株（含）以上的，由省人民政府住房和城乡建设行政主管部门批准。
批准部门应当自收到移植或者砍伐申请书之日起7个工作日内做出审批决定；不予批准的，应当书面告知申请人并说明理由。
准予砍伐树木的，申请人应当补植不低于砍伐树木规格、数量或者价值的树木，或者采取其他补救措施。
园林绿化主管部门应当对树木移植和补植的品种、数量、规格、位置等进行跟踪管理。
第四十一条 因树木生长影响管线、交通设施安全的，管线或者交通设施管理单位应当向园林绿化主管部门提出申请，由园林绿化主管部门按兼顾设施安全使用和树木正常生长的原则组织修剪。管线或者交通设施管理单位应当承担树木修剪费用。
第四十二条 进行管线建设，应当避免穿越城市绿地，确需穿越的，应当经园林绿化主管部门和有关部门批准，由建设单位负责及时恢复原貌或者给予补偿。
第四十三条 新建、改建、扩建工程建设项目的，建设单位应当制定树木保护措施，确保建筑物和构筑物与原有树木保持合理距离。
第四十四条 园林绿化主管部门应当做好城市绿地植物病虫害的监测、预报和防治工作，建立有害生物预警、预防控制体系，推广无公害防治，防止环境污染，保证生态安全。
第四十五条 园林绿化主管部门应当定期采用卫星遥感等先进技术对园林绿化资源进行统计、监测和监控，组织开展城市绿地普查，并建立城市绿地数字化管理系统，对城市园林绿化实行动态管理。
城市管理、建设、房产管理、交通运输、水利、铁路等有关部门应当按园林绿化主管部门的要求，报送有关园林绿化统计数据，并对数据的真实性负责。
第四章 监督检查
第四十六条 园林绿化主管部门应当加强对城市园林绿化工作的监督检查，建立与相关部门的工作协调机制，对监督检查中发现的违反园林绿化管理规定行为，应当及时制止并查处。
第四十七条 园林绿化主管部门进行监督检查时，可以要求有关单位和个人提供与监督事项有关的文件、资料，并就监督事项涉及的问题作出解释和说明，可以根据需要进入现场进行勘测，责令有关单位和人员停止违反有关园林绿化法律、法规和规章的行为。
执法人员履行前款职责，应当出示行政执法证件。被监督检查的单位和个人应当予以配合，不得妨碍和阻挠监督检查活动。
第四十八条 园林绿化主管部门应当对破坏城市绿地和园林设施的投诉和举报及时进行调查处理，并将处理情况反馈投诉举报人。
第四十九条 园林绿化主管部门作出移植或者砍伐树木、占用绿地等行政许可事项，应当在作出决定之日起3日内，将许可决定书及相关材料抄送相关的执法部门或者单位。
相关的执法部门或者单位对被许可人违反许可决定的行为作出行政处罚决定的，应当自作出决定之日起3日内，将行政处罚决定书以及相关材料抄送园林绿化主管部门。
第五章 法律责任
第五十条 城市人民政府或者园林绿化主管部门和其他有关部门及其工作人员有下列情形之一的，由上级行政机关或者监察机关依法责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定组织编制、调整城市绿地系统规划的；
（二）未按规定确定、调整城市绿线以及改变城市绿线范围内土地用途的；
（三）对符合法定条件的行政许可申请不予受理，未按规定时限办理或者违法作出行政许可的；
（四）对园林绿化监督管理中发现的违法行为，未按规定依法查处的；
（五）对破坏城市绿地和园林设施的投诉、举报未按规定调查处理的；
（六）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为。
第五十一条 违反本办法第十五条、第二十四条、第二十八条、第三十一条、第三十二条、第三十三条有关规定的，由园林绿化主管部门视情节轻重给予警告、责令停止违法行为、限期改正，逾期不改正的，可以按下列规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）违反本办法第十五条第二款规定的，处一万元以上三万元以下罚款；
（二）违反本办法第二十四条规定的，处二千元以上一万元以下罚款，由园林绿化主管部门代为绿化的相关费用由建设单位承担；
（三）违反本办法第二十八条第三款规定的，处二百元以上二千元以下罚款；
（四）违反本办法第三十一条第二款规定的，对单位处一万元以上三万元以下罚款，对个人处一千元以上五千元以下罚款；
（五）违反本办法第三十二条第二款规定的，处五千元以上三万元以下罚款；
（六）违反本办法第三十三条规定的，其相差规划指标面积按每平方米五百元以上二千元以下罚款，但最高不超过三万元。
第五十二条 违反本办法第三十四条规定的，由园林绿化主管部门视情节轻重给予警告、责令停止违法行为、限期改正、赔偿损失，并按下列规定处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）违反第（一）项、第（四）项、第（七）项规定的，处二百元以上五百元以下罚款；
（二）违反第（二）项、第（三）项、第（五）项规定的，处一百元以上一千元以下罚款；
（三）违反第（六）项规定的，处五百元以上一千元以下罚款。
第五十三条 违反本办法第四十一条规定，未经批准，管线或者交通设施管理单位擅自修剪树木的，由园林绿化主管部门责令停止违法行为，并处二千元以上三万元以下罚款；造成损失的，依法予以赔偿。
第六章 附 则
第五十四条 本办法所称城市绿地包括：
（一）公园绿地，即向公众开放，以游憩为主要功能，兼具生态、美化、防灾等作用的绿地，包括综合公园、社区公园、专类公园及街头绿地、小游园等；
（二）生产绿地，即为城市园林绿化提供苗木、花卉、草皮、种子的圃地；
（三）防护绿地，即城市中具有卫生、隔离和安全防护功能的绿地，包括卫生隔离带、道路防护绿地、城市高压走廊绿带、防风林、城市组团隔离带等；
（四）附属绿地，即城市建设用地中绿地之外各类用地中的附属绿化用地，包括单位用地、居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政设施用地和特殊用地中的绿地；
（五）其他绿地，即对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有直接影响的绿地，包括风景名胜区、水源保护区、郊野公园、森林公园、自然保护区、风景林地、城市绿化隔离带、野生动植物园、湿地、垃圾填埋场恢复绿地等。
第五十五条 本办法所称园林设施，包括亭、廊、花架、喷泉、假山、石桌、石凳、围栏、围墙、园林道路、雕塑、雕刻及其他景观建筑和园林服务设施。
第五十六条 县（市）人民政府所在地以外的建制镇、未设镇建制的独立工矿区、工业园区、开发新区、国有林场、农场等城市型居民区的园林绿化规划、建设、保护和监督管理，参照本办法执行。
第五十七条 本办法自2012年3月1日起施行。
