关于对未排入污水集中处理设施单位的污水征收污水排污费问题的复函
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关于对未排入污水集中处理设施单位的污水征收污水排污费问题的复函
国家环境保护总局
环函[2003]320号
关于对未排入污水集中处理设施单位的污水征收污水排污费问题的复函
陕西省环境保护局：:
你局《关于对已开征污水处理费后尚未排入污水处理厂的污水能否征收污水排污费问题的请示》陕环字[2003]46号收悉。经研究，函复如下：
《水污染防治法》第十五条规定：企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费。
《排污费征收使用管理条例》第二条规定：直接向环境排放污染物的排污者，应当依照本条例的规定缴纳排污费。排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。
根据以上规定，开征城市污水处理费后，环保部门不再向排入污水集中处理设施污水的单位征收污水排污费，但是，对直接向环境排放污水的单位，环保部门应依法对其征收污水排污费。
二○○三年十一月五日
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雇主责任归责原则之比较法研究
兼评最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条的规定
雇主就其雇员因执行职务所加害于他人的损害，应负赔偿责任，是现代法律发展的共同趋势。然而，对于雇主责任【1】的归责原则问题，各个国家和地区的规定差别很大，国内也存在不同的主张。本文拟从比较法的角度分析雇主责任的归责原则，并对最高人民法院2003年12月颁布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第九条的内容，进行相关的比较与分析，以期对我国即将实施的侵权行为法中雇主责任法律制度的完善有所裨益。
一、雇主责任归责原则之理论基础思考
依照侵权行为法的基本原理，行为人为自己的侵权行为负责，雇主责任是为他人行为所致损害负责，其属自己责任之例外。究竟雇主为何要对雇员致人损害的侵权行为承担法律责任呢？“归责的含义，是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断。”【2】因此，首先从理论上研究雇主责任产生依据，就能在理论上为雇主责任归责原则的合理确定奠定基础。
雇主责任制度是一项重要的侵权法律责任制度。现在，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都确立了雇主责任法律制度。因此，雇主责任已经成为一项在理论上无可争议的法律制度。关于雇主责任的依据何在说法不一，但综合起来有以下几种：第一，控制论说。此说认为，雇佣人应当对其所雇佣之人的行为予以控制，因其怠于对雇员行为的监督、注意而造成第三人损害的，应当承担赔偿责任。因为此损害的发生源于雇佣行为，如果没有雇佣行为，也就没有损害发生之可能；第二，公共政策说，即因雇员的职务行为所发生的损害赔偿实际是雇主的一项商业成本，由雇主承担此项损害赔偿责任较为合理。因为雇主可以通过提高商品或者劳务的价格，或者通过责任保险的方式，将其损失由社会大众合理分担；第三，利益说。此说认为，雇员从事雇佣活动是为雇主的利益。雇主既然从雇员的职务活动中获得利益，那么由雇主来承担因雇员职务行为造成的损害也是合理的。第四，伦理说。该理论认为，雇主虽然没有直接实施侵权行为，但“雇用人以他人为其手足，扩张其活动之范围，其受雇人即为自己之替身，以受雇人之过失，视同雇用人之过失，使之负担损害，亦甚合于伦理上之观念。”【3】西方有责归于上的格言，中国有“万方有罪，罪在朕躬”即属此意。此理论还被运用到雇员与独立合同工（Independent Contractor）的区分上【4】。
上述各种学说，都从不同的侧面反映了雇主责任法律制度的合理性，因此，它们都可以作为我们在立法时参考的指导思想。笔者以为，作为雇主责任归责原则的雇主责任理论基础，还应从以下几方面进行考虑，这样才更能全面、合理、准确地确定雇主责任的归责原则：
（一）民事责任的财产性是雇主责任存在的前提条件
民事责任主要是财产责任，这与刑事责任的人身性质截然不同。刑事责任的基本原则是罪责自负，不能让没有罪过的人承担刑事责任。民事责任则不同，由于它主要是一种财产责任，而财产具有可让渡的特性，因而为民事责任的替代承担提供了前提条件。所以在早期的罗马法中，马厩主人、旅馆、船主对其雇佣的人在执行职务中造成他人的损害，承担民事责任。民事责任的财产性质使得责任人能够为行为人承担责任，即雇主能够为雇员承担损害赔偿的责任。
（二）权利义务相一致原则是雇主责任存在和发展的法理基础
权利和义务是相伴而生的。无论任何民事主体，既然享有民事权利，就应当承担相应的民事义务。雇主为了自己的利益雇佣员工为其服务，因此种服务引发的利益和不利益，雇主都应一并承担，正所谓“利之所在，损之所归”。西方民法学者指出：“事情的发生为谁带来了利益，由于谁的指挥，就应该由谁承担责任。”在德国民法典起草时，起草者就认为：“那些为了自己的利益雇佣劳动的人，应对雇用承担风险。”这些理论都体现了权利和义务相一致的原则。
（三）利益衡量与法律逻辑冲突协调的结果是雇主责任存在和发展的价值基础
雇主责任并不是法律上逻辑推理的产物，它是社会公共政策考虑的折衷物。按照法律逻辑，受害人应当向侵权行为人即雇员主张责任，但是雇员的财力毕竟有限，将雇员作为受追诉和承担责任的对象，会使损害赔偿的效率大打折扣。现代雇主责任的确定主要是基于一种公共政策的考虑，即合理分摊危险的损失。“今日英美学者均承认代负责任的主要依据在于公共政策，即危险分担之思想。雇用人得藉着提高商品或劳务价格，或依责任保险的方式，将所受的损失分散给社会大众。”【5】依照该理论，当造成损害的一方是雇员时，应由偿付能力较强的雇主承担责任，就会使受害人的利益得到全面的保护。正如西方学者所指出的那样：“对受害者来说，法人责任比雇员个人责任所提供的保证大得多。企业是一个‘大钱袋’和一个‘不具名的、有偿付能力的集体’。”“当组织或国家对某些意外风险通过支付相对固定的保险费的形式，就可以将责任转移到保险公司。这种社会保险的形式，更进一步地保障了受害人损害的合理赔偿。”【6】
二、雇主责任的归责原则
归责原则在侵权法中居于重要地位。关于归责原则的重要性，王利明教授指出：“实质上，整个侵权行为法就是要解决侵权行为责任的问题……一定的归责原则决定着侵权行为的分类，也决定着责任构成要件、举证责任的负担、免责要件、损害赔偿的原则和方法、减轻责任的根据，等等。确定合理的归责原则，建立统一的归责原则体系，实际上是构建整个侵权行为法的内容和体系。”【7】因此，确定合理的归责原则就是从根本上解决了雇主责任的最基本问题，而不同的归责原则决定了雇主最终是否应该承担责任。
（一）世界各国立法例的考察
对雇主承担责任适用何种归责原则，从比较法来看，大体可归纳为三类：
1.普通法系一般适用严格责任，即无过错责任原则。采取这种立法例的主要是英美法系国家及法国、意大利、丹麦、挪威等。他们认为雇主对于其雇员从事职务时因侵权行为致人损害，应负赔偿责任。雇主不得主张选任或监督雇员已经尽到相当注意义务而免责，雇主即使没有任何过失，仍应就雇员的致害行为赔偿。
在英美法中，雇主责任在判例学说称之为Vicarious Liability，属严格责任。美国对于雇主责任的依据采用“归责于上”或“主人承担的原则”。依据该原则，雇主在雇佣、训练、监督或不解雇等方面即使都没有过失，仍应对他们雇员的侵权行为负责，这一原则现在已经在各州法律中得到广泛应用。有学者指出：“由于雇主能够以更低成本避免事故的发生，因此建立了这种将最终责任转向最有效率的事故避免者的机制。雇主转承责任的现代理念在于出于威慑作用以及损失分摊的法律考虑，被归责一方要承担无过失责任。”【8】
英国大约在17世纪，雇主责任最初只是适用于雇主明确命令或事后追认的自己的受雇人的侵权行为，随着工商业的发展以及贸易的多元化与复杂化，雇主的责任适用逐渐扩大，只要是雇佣范围内的侵权行为，雇主均根据不同情况承担共同责任或者分别责任。英国学者琼斯认为：“这是一种严格形式的责任，因为，这是基于雇主与受雇人的关系而产生的责任，而非基于雇主有任何形式的过错。”【9】
《法国民法典》第1384（4）条规定：主人和雇主对他们的仆人和雇员在执行他们的职务活动中所导致的损害承担责任。上述关于《法国民法典》雇主承担法律责任的性质，多数学者倾向于危险理论。雇主应对其活动产生的危险负责，此种责任并不是建立在雇主对于雇员的选任和监督上的过错。通说认为，该种危险责任属于无过错责任原则的范畴。
2、大陆法系多主张适用过错推定责任原则。采取这种立法例的国家是德国、日本等。他们认为雇主对于雇员因执行职务所发生的损害，仅对雇员的选任、监督未尽到必要的注意时才负赔偿责任。该过错由法律推定，无须受害人举证。
《德国民法典》第831条规定：“一个人雇佣他人从事任何工作，有义务对后者在履行工作中侵权给第三人造成的任何损害负赔偿责任，但是，如果雇主在选任雇员时尽到了适当注意，并且在其有义务对他人履行的工作提供工具和设备或者对工作予以监督时，他对提供此等工具、设备以及进行监督履行了通常的注意，则不承担赔偿义务。”德国对雇主责任采用过错推定，是与当时德国社会所处的时代背景相联系的，同时与德国社会鼓励工商业发展的宗旨相一致。之所以拒绝雇主无过错责任，在于担心对雇主采取无过错责任原则，势必会加重企业负担。法治的发展不可避免地会刻上时代的烙印。然而，事实上在许多领域，德国法律规定的雇主过错责任已经被司法判例取代或修正了。尤其是第二次世界大战以后，德国最高法院发展了一系列新的法律制度，以弥补成文法的不足，保护受害人的利益。例如，扩大了雇主相对于第三人应负的保护义务和安全义务，如果雇工违反这些义务给第三人造成损害，则第三人对雇主享有合同法上的赔偿请求权，而一旦适用合同法，雇主就失去了免责的可能性，他必须将其履行辅助人的过错视为自己的过错，无条件的承担赔偿责任。【10】
《日本民法典》第715条第一款规定：“因某事业雇佣他人者，对受雇人因执行其职务而加害于第三人的损害，负赔偿责任。但是，雇佣人对受雇人的选任及事业的监督已尽相当注意时，或即使尽相当注意损害仍会发生时，不在此限。”尽管日本立法承认责任人可以通过没有选任或监督方面的过失证明自己没有过错而不承担责任，但日本实务界从来不承认此种抗辩。也就是说，《日本民法典》第715条第1款成了一纸空文。可见，在日本雇主责任接近于无过错责任。【11】
3、雇主责任适用过错推定和衡平责任相结合原则。我国台湾民法采用这种立法例。台湾民法第188条第一项规定：“受雇人因执行职务不法侵害他人之权利者，由雇佣人与行为人连带负损害赔偿责任，但选任受雇人及监督其职务之执行已尽相当注意，或纵加以相当之注意仍不免发生损害时，雇佣人不负赔偿责任。”此项规定仿自德国民法第831条的过错推定，雇佣人选任监督的过失由法律先行推定，得反证推翻。该条第二项规定：“被害人以前项但书之规定不能受损害赔偿时，法院因其申请，得斟雇佣人与被害人之经济情况，令雇佣人为全部或一部之赔偿。”按照上述规定，台湾民法上的雇主责任分为两部分：一部分属于过错推定责任，雇主须在选任、监督雇员方面存在过错才负赔偿责任。该过错由法律事先推定，若雇主能反证其无过错，就可以免除其责任即实行举证责任倒置。另一部分为衡平责任，受害人受损害不能获得赔偿时，法院依据受害人的请求，根据雇主和受害人的经济情况，判决雇主承担全部或一部分的赔偿责任。王泽鉴先生对于过错推定与衡平责任归责原则的评价是：“立法者明知过错责任不足适应社会需要，但因囿于当时的法学思潮，难予摆脱，因此创设了倒置举证责任及衡平责任两项规定，系一时权宜之计，但亦因此使整个制度趋于复杂。” 【12】
安徽省中共池州市委办公室
关于印发修订的《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》的通知
各县、区委，九华山、开发区工委，市委各部委办，市直各单位党组(党委)：
经市委同意，现将修订的《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
中共池州市委办公室
2004年8月2日
池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法
第一章总则
第一条为建立健全党政领导干部免职、辞职、降职制度，加强对党政领导干部的管理和监督，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》(中办发〔2004〕13号)，结合我市实际，对《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》(池
办发〔2003〕25号)进行修订。
第二条实施领导干部免职、辞职、降职，必须坚持党管干部、依法按章办事、干部工作为经济建设服务和公正、公平、公开的原则。
第三条本办法适用于市委管理的县处级干部的免职、辞职、降职。科级干部和事业单位行政领导人员、国有骨干企业领导人员的免职、辞职、降职参照本办法实行。
第四条党委(党组)及其组织(人事)部门，按照干部管理权限履行本规定中的有关职责，负责本办法的组织实施。
第二章免职
第五条领导干部免职是指任免机关根据有关法律、法规、章程和规定，按照一定的程序，在管理权限范围内，免除有关人员所任的领导职务。
领导干部有下列情形之一的，应当免去现任领导职务：
(一)达到任职年龄界限或者退休年龄界限的；
(二)在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职的；
(三)拒不执行上级调动、交流决定的；
(四)因工作需要或其他原因的。
第六条领导干部免职按下列程序进行：
(一)在领导班子换届调整、机构改革和转任非领导职务中，根据省委、市委按照不同时期的工作需要和干部队伍的年龄结构制定的任职年龄界限，对领导干部达到任职年龄界限、换届不再提名的，其职务自行免除；其他职务由市委决定免去。
(二)对达到国家规定的退休年龄的或符合规定提前退休的，除人大、政协依照法律或者政协章程的规定，需提出辞去现任领导职务的，由市委组织部直接发出通知，办理退休手续，其现任职务自行免除。
(三)对在年度考核和干部考察中民主测评不称职票超过三分之一的，由市委组织部进行考察了解、综合分析，经市委集体研究认定为不称职的，免去现任领导职务。
(四)对干部交流、提拔交流等常规的干部工作变动需要免去原职务的，由市委组织部提交市委研究后免去其相关职务；对拒不执行市委调动、交流决定的，由市委组织部提交市委研究后就地免去现任领导职务。
(五)受到党内纪律处分的干部职务，按照省纪委、省委组织部、省监察厅、省人事厅《关于纪律处分执行工作的有关规定》执行。
第三章辞职
第七条领导干部辞职，是指领导干部依照法律、法规及规定，辞去现任领导职务。领导干部辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。
第一节因公辞职
第八条领导干部担任由人大、政协选举产生的领导职务，任期未满因工作需要变动职务或达到退休年龄，依照法律或者政协章程规定应当辞去现任领导职务的，向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去现任领导职务。
第九条领导干部因公辞职，应当在接到市委通知后7日内，向任免机关提出辞去现任职务的书面申请。
第十条因公辞职的领导干部另有任用，按照有关法律规定拟任职务与现任职务不能同时担任的，应当在任免机关批准其辞职后，再对外公布其新任职务。
第二节自愿辞职
第十一条党政领导干部因个人或其他原因，可以自愿提出辞去现任领导职务或者公职。
第十二条党政领导干部自愿辞职按下列程序进行：
（一）干部本人以书面形式向市委提出辞职申请。辞职申请应当说明辞职原因等情况，同时辞去公职的还应说明辞职后去向等。
（二）市委组织部对干部辞职原因、辞职条件等有关情况进行了解审核，并提出初步意见。审核中应当听取干部所在单位的意见及纪检机关(监察部门)的意见，并与干部本人谈话。
（三）在听取市委组织部提出的初步意见后，市委集体研究，作出同意辞职、不同意辞职或者暂缓辞职的决定。对申请辞去领导职务同时辞去公职的，市委除对是否同意其辞去领导职务作出决定外，还应对是否同意其辞去公职作出决定。
（四）市委作出同意辞职决定后，按照有关规定办理辞职手续。由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部，依照法律或者政协章程的有关规定办理。
第十三条市委应当自接到干部辞职申请之日起三个月内予以答复。答复意见应当以书面形式通知辞职干部所在单位和干部本人。超过三个月未予答复的，视为同意辞职。
第十四条党政领导干部有下列情形之一的，不得辞去领导职务：
（一）有重要公务尚未处理完毕，而且须由本人继续处理的；
（二）由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部任职不满一年的；
（三）正在接受纪检机关(监察部门)、司法机关调查或者审计机关审计的；
（四）有其他特殊原因的。
第十五条党政领导干部具有本细则第十四条所列情形之一的或者有下列情形之一的，不得辞去公职：
（一）在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职或者离开上述职位不满解密期限的；
（二）未满最低服务年限的；
（三）有其他特殊原因的。
第十六条党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职；不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动。
第三节 引咎辞职
第十七条党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。
第十八条党政领导干部有下列情形之一的，应当引咎辞职：
（一）因工作失职，引发严重的群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当，造成严重后果或者恶劣影响的，负主要领导责任的；
（二）决策严重失误，造成巨大经济损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；
（三）在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；或者在急、难、险、重任务面前和事关人民生命财产安危的关键时刻畏缩不前、临阵脱逃的；
（四）在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故，负主要领导责任的；连续或者多次发生特大责任事故，或者发生特别重大责任事故，负主要领导责任、重要领导责任的；
（五）在市场监管、环境保护、社会管理等方面管理、监督严重失职，连续或者多次发生重大事故、重大案件，造成巨大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；或者计划生育、社会治安综合治理工作连续两次被“一票否决”，负主要领导责任的；
（六）执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力，造成用人严重失察、失误，影响恶劣，负主要领导责任的；或者弄虚作假骗取组织信任、组织或参与非组织活动为本人或他人拉选票、推荐票、测评票，在选举中搞贿选的；
（七）疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的；或者在领导班子中闹不团结，严重影响工作正常开展的当事人或对此类问题不重视、制止不力，致使问题长期得不到解决的主要责任者；
（八）违反党风廉政建设责任制有关规定且情节较重和违法违纪不够撤职以上处分，不宜担任现任领导职务的；或者对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的；
（九）有其他应当引咎辞职情形的。
第十九条党政领导干部引咎辞职按下列程序进行：
（一）干部本人以书面形式向市委提出辞职申请。辞职申请应当说明辞职原因和思想认识等。
（二）市委组织部对辞职原因等情况进行了解审核，并提出初步意见。审核中应当听取纪检机关(监察部门)的意见，并与干部本人谈话。
（三）在听取市委组织部提出的初步意见后，市委集体研究，作出同意辞职、不同意辞职或者暂缓辞职的决定。市委的决定应当及时通知干部所在单位和干部本人。
（四）市委作出同意辞职决定后，按照有关规定办理辞职手续。由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部，依照法律或者政协章程的有关规定办理。
第二十条市委应当自接到干部引咎辞职申请三个月内予以答复。
第二十一条任免机关在同意干部引咎辞职后，一般应当将干部引咎辞职
情况在一定范围内公布。
〖HS2〗〖JZ〗第四节 责令辞职
第二十二条市委根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担
任现职，可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务。
党政领导干部有本细则第十八条所列情形之一，应当引咎辞职而不提出辞职申请的，市委
应当责令其辞职。
第二十三条责令辞职按下列程序进行：
(一)市委作出责令干部辞职的决定，并指派专人与干部本人谈话。责令干部辞职的决定应
当以书面形式通知干部本人。
(二)被责令辞职的干部应当在接到责令辞职通知后15日内向任免机关提出书面辞职申请。
(三)按照有关规定办理辞职手续。由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部，依照
法律或者政协章程的有关规定办理。
第二十四条被责令辞职的干部若对组织决定不服，可以在接到责令辞职通知后15日内，向市委提出书面申诉。
第二十五条市委接到申诉后，应当及时组织人员进行核查，并在一个月内作出复议决定。复议决定以书面形式通知干部本人。
复议决定仍维持原决定的，干部本人应当在接到复议决定后3日内向任免机关提出书面辞职申请。对复议决定仍有不同意见的，可以向上级党委反映，但应当执行复议决定。
第二十六条被责令辞职的领导干部不服从组织决定、拒不辞职的，予以免职或者提请任免机关予以罢免。
第四章降职
第二十七条领导干部降职，是指领导干部由于工作能力较弱或者其他原因，由任免机关作出决定，降低其担任的职务。
经考核，领导干部有下列情形之一的，应当降职：
(一)对年度考核中被确认为工作能力较弱，已经不胜任现职又不宜转任、调任同级其他职务的；
(二)在平时的日常管理和考核中，发现工作能力较弱而不能胜任现职的，经组织进行专门的任职考核认定为不胜任的。
第二十八条领导干部降职按下列程序进行：
(一)在降职条件认定后，由市委组织部提出降职安排意见，包括降职理由、被降职领导干部的有关情况、降职后的使用建议等；
(二)市委集体研究讨论，作出降职决定。
第五章相关事宜
第二十九条党政领导干部免职、辞职、降职，按照有关规定需进行经济责任审计的，党委(党组)及其组织(人事)部门应当委托审计机关进行经济责任审计。
第三十条党政领导干部辞职，应当自任免机关批准之日起15日内，办理公务交接等相关手续。
对拒不办理公务交接手续的，按照有关规定给予相应的党纪政纪处分。
第三十一条党政领导干部在辞职审批期间或者组织决定其暂缓辞职期间不得擅自离职。对擅自离职的，按照有关规定给予相应的党纪政纪处分。
第三十二条引咎辞职、责令辞职的干部同时提出辞去公职的，应当符合本细则第十五条所列的条件。其中，责令辞职的干部同时提出辞去公职的，须按自愿辞去公职的程序办理。
第三十三条引咎辞职、责令辞职的干部构成违纪的，按照有关规定给予党纪政纪处分；触犯法律的，依法追究法律责任。
第三十四条对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排，其待遇按新任职务标准执行。
第三十五条在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职被免去现任职务的，以及降职和服从责令辞职的，可安排适当的工作职务，其待遇按新任职务标准执行。
第三十六条引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务或非领导职务。
第六章附则
第三十七条本办法所称主要领导责任，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不负责、不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负直接领导责任；重要领导责任，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作，不履行或者不正确履行职责，对造成的
损失和影响负次要领导责任。
第三十八条本办法由市委组织部负责解释。
第三十九条本办法自发布之日起施行。同时，原《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》(池办发〔2003〕25号)自即日起废止。
兼评最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条的规定
雇主就其雇员因执行职务所加害于他人的损害，应负赔偿责任，是现代法律发展的共同趋势。然而，对于雇主责任【1】的归责原则问题，各个国家和地区的规定差别很大，国内也存在不同的主张。本文拟从比较法的角度分析雇主责任的归责原则，并对最高人民法院2003年12月颁布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第九条的内容，进行相关的比较与分析，以期对我国即将实施的侵权行为法中雇主责任法律制度的完善有所裨益。
一、雇主责任归责原则之理论基础思考
依照侵权行为法的基本原理，行为人为自己的侵权行为负责，雇主责任是为他人行为所致损害负责，其属自己责任之例外。究竟雇主为何要对雇员致人损害的侵权行为承担法律责任呢？“归责的含义，是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生以后，应依何种根据使其负责，此种根据体现了法律的价值判断。”【2】因此，首先从理论上研究雇主责任产生依据，就能在理论上为雇主责任归责原则的合理确定奠定基础。
雇主责任制度是一项重要的侵权法律责任制度。现在，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都确立了雇主责任法律制度。因此，雇主责任已经成为一项在理论上无可争议的法律制度。关于雇主责任的依据何在说法不一，但综合起来有以下几种：第一，控制论说。此说认为，雇佣人应当对其所雇佣之人的行为予以控制，因其怠于对雇员行为的监督、注意而造成第三人损害的，应当承担赔偿责任。因为此损害的发生源于雇佣行为，如果没有雇佣行为，也就没有损害发生之可能；第二，公共政策说，即因雇员的职务行为所发生的损害赔偿实际是雇主的一项商业成本，由雇主承担此项损害赔偿责任较为合理。因为雇主可以通过提高商品或者劳务的价格，或者通过责任保险的方式，将其损失由社会大众合理分担；第三，利益说。此说认为，雇员从事雇佣活动是为雇主的利益。雇主既然从雇员的职务活动中获得利益，那么由雇主来承担因雇员职务行为造成的损害也是合理的。第四，伦理说。该理论认为，雇主虽然没有直接实施侵权行为，但“雇用人以他人为其手足，扩张其活动之范围，其受雇人即为自己之替身，以受雇人之过失，视同雇用人之过失，使之负担损害，亦甚合于伦理上之观念。”【3】西方有责归于上的格言，中国有“万方有罪，罪在朕躬”即属此意。此理论还被运用到雇员与独立合同工（Independent Contractor）的区分上【4】。
上述各种学说，都从不同的侧面反映了雇主责任法律制度的合理性，因此，它们都可以作为我们在立法时参考的指导思想。笔者以为，作为雇主责任归责原则的雇主责任理论基础，还应从以下几方面进行考虑，这样才更能全面、合理、准确地确定雇主责任的归责原则：
（一）民事责任的财产性是雇主责任存在的前提条件
民事责任主要是财产责任，这与刑事责任的人身性质截然不同。刑事责任的基本原则是罪责自负，不能让没有罪过的人承担刑事责任。民事责任则不同，由于它主要是一种财产责任，而财产具有可让渡的特性，因而为民事责任的替代承担提供了前提条件。所以在早期的罗马法中，马厩主人、旅馆、船主对其雇佣的人在执行职务中造成他人的损害，承担民事责任。民事责任的财产性质使得责任人能够为行为人承担责任，即雇主能够为雇员承担损害赔偿的责任。
（二）权利义务相一致原则是雇主责任存在和发展的法理基础
权利和义务是相伴而生的。无论任何民事主体，既然享有民事权利，就应当承担相应的民事义务。雇主为了自己的利益雇佣员工为其服务，因此种服务引发的利益和不利益，雇主都应一并承担，正所谓“利之所在，损之所归”。西方民法学者指出：“事情的发生为谁带来了利益，由于谁的指挥，就应该由谁承担责任。”在德国民法典起草时，起草者就认为：“那些为了自己的利益雇佣劳动的人，应对雇用承担风险。”这些理论都体现了权利和义务相一致的原则。
（三）利益衡量与法律逻辑冲突协调的结果是雇主责任存在和发展的价值基础
雇主责任并不是法律上逻辑推理的产物，它是社会公共政策考虑的折衷物。按照法律逻辑，受害人应当向侵权行为人即雇员主张责任，但是雇员的财力毕竟有限，将雇员作为受追诉和承担责任的对象，会使损害赔偿的效率大打折扣。现代雇主责任的确定主要是基于一种公共政策的考虑，即合理分摊危险的损失。“今日英美学者均承认代负责任的主要依据在于公共政策，即危险分担之思想。雇用人得藉着提高商品或劳务价格，或依责任保险的方式，将所受的损失分散给社会大众。”【5】依照该理论，当造成损害的一方是雇员时，应由偿付能力较强的雇主承担责任，就会使受害人的利益得到全面的保护。正如西方学者所指出的那样：“对受害者来说，法人责任比雇员个人责任所提供的保证大得多。企业是一个‘大钱袋’和一个‘不具名的、有偿付能力的集体’。”“当组织或国家对某些意外风险通过支付相对固定的保险费的形式，就可以将责任转移到保险公司。这种社会保险的形式，更进一步地保障了受害人损害的合理赔偿。”【6】
二、雇主责任的归责原则
归责原则在侵权法中居于重要地位。关于归责原则的重要性，王利明教授指出：“实质上，整个侵权行为法就是要解决侵权行为责任的问题……一定的归责原则决定着侵权行为的分类，也决定着责任构成要件、举证责任的负担、免责要件、损害赔偿的原则和方法、减轻责任的根据，等等。确定合理的归责原则，建立统一的归责原则体系，实际上是构建整个侵权行为法的内容和体系。”【7】因此，确定合理的归责原则就是从根本上解决了雇主责任的最基本问题，而不同的归责原则决定了雇主最终是否应该承担责任。
（一）世界各国立法例的考察
对雇主承担责任适用何种归责原则，从比较法来看，大体可归纳为三类：
1.普通法系一般适用严格责任，即无过错责任原则。采取这种立法例的主要是英美法系国家及法国、意大利、丹麦、挪威等。他们认为雇主对于其雇员从事职务时因侵权行为致人损害，应负赔偿责任。雇主不得主张选任或监督雇员已经尽到相当注意义务而免责，雇主即使没有任何过失，仍应就雇员的致害行为赔偿。
在英美法中，雇主责任在判例学说称之为Vicarious Liability，属严格责任。美国对于雇主责任的依据采用“归责于上”或“主人承担的原则”。依据该原则，雇主在雇佣、训练、监督或不解雇等方面即使都没有过失，仍应对他们雇员的侵权行为负责，这一原则现在已经在各州法律中得到广泛应用。有学者指出：“由于雇主能够以更低成本避免事故的发生，因此建立了这种将最终责任转向最有效率的事故避免者的机制。雇主转承责任的现代理念在于出于威慑作用以及损失分摊的法律考虑，被归责一方要承担无过失责任。”【8】
英国大约在17世纪，雇主责任最初只是适用于雇主明确命令或事后追认的自己的受雇人的侵权行为，随着工商业的发展以及贸易的多元化与复杂化，雇主的责任适用逐渐扩大，只要是雇佣范围内的侵权行为，雇主均根据不同情况承担共同责任或者分别责任。英国学者琼斯认为：“这是一种严格形式的责任，因为，这是基于雇主与受雇人的关系而产生的责任，而非基于雇主有任何形式的过错。”【9】
《法国民法典》第1384（4）条规定：主人和雇主对他们的仆人和雇员在执行他们的职务活动中所导致的损害承担责任。上述关于《法国民法典》雇主承担法律责任的性质，多数学者倾向于危险理论。雇主应对其活动产生的危险负责，此种责任并不是建立在雇主对于雇员的选任和监督上的过错。通说认为，该种危险责任属于无过错责任原则的范畴。
2、大陆法系多主张适用过错推定责任原则。采取这种立法例的国家是德国、日本等。他们认为雇主对于雇员因执行职务所发生的损害，仅对雇员的选任、监督未尽到必要的注意时才负赔偿责任。该过错由法律推定，无须受害人举证。
《德国民法典》第831条规定：“一个人雇佣他人从事任何工作，有义务对后者在履行工作中侵权给第三人造成的任何损害负赔偿责任，但是，如果雇主在选任雇员时尽到了适当注意，并且在其有义务对他人履行的工作提供工具和设备或者对工作予以监督时，他对提供此等工具、设备以及进行监督履行了通常的注意，则不承担赔偿义务。”德国对雇主责任采用过错推定，是与当时德国社会所处的时代背景相联系的，同时与德国社会鼓励工商业发展的宗旨相一致。之所以拒绝雇主无过错责任，在于担心对雇主采取无过错责任原则，势必会加重企业负担。法治的发展不可避免地会刻上时代的烙印。然而，事实上在许多领域，德国法律规定的雇主过错责任已经被司法判例取代或修正了。尤其是第二次世界大战以后，德国最高法院发展了一系列新的法律制度，以弥补成文法的不足，保护受害人的利益。例如，扩大了雇主相对于第三人应负的保护义务和安全义务，如果雇工违反这些义务给第三人造成损害，则第三人对雇主享有合同法上的赔偿请求权，而一旦适用合同法，雇主就失去了免责的可能性，他必须将其履行辅助人的过错视为自己的过错，无条件的承担赔偿责任。【10】
《日本民法典》第715条第一款规定：“因某事业雇佣他人者，对受雇人因执行其职务而加害于第三人的损害，负赔偿责任。但是，雇佣人对受雇人的选任及事业的监督已尽相当注意时，或即使尽相当注意损害仍会发生时，不在此限。”尽管日本立法承认责任人可以通过没有选任或监督方面的过失证明自己没有过错而不承担责任，但日本实务界从来不承认此种抗辩。也就是说，《日本民法典》第715条第1款成了一纸空文。可见，在日本雇主责任接近于无过错责任。【11】
3、雇主责任适用过错推定和衡平责任相结合原则。我国台湾民法采用这种立法例。台湾民法第188条第一项规定：“受雇人因执行职务不法侵害他人之权利者，由雇佣人与行为人连带负损害赔偿责任，但选任受雇人及监督其职务之执行已尽相当注意，或纵加以相当之注意仍不免发生损害时，雇佣人不负赔偿责任。”此项规定仿自德国民法第831条的过错推定，雇佣人选任监督的过失由法律先行推定，得反证推翻。该条第二项规定：“被害人以前项但书之规定不能受损害赔偿时，法院因其申请，得斟雇佣人与被害人之经济情况，令雇佣人为全部或一部之赔偿。”按照上述规定，台湾民法上的雇主责任分为两部分：一部分属于过错推定责任，雇主须在选任、监督雇员方面存在过错才负赔偿责任。该过错由法律事先推定，若雇主能反证其无过错，就可以免除其责任即实行举证责任倒置。另一部分为衡平责任，受害人受损害不能获得赔偿时，法院依据受害人的请求，根据雇主和受害人的经济情况，判决雇主承担全部或一部分的赔偿责任。王泽鉴先生对于过错推定与衡平责任归责原则的评价是：“立法者明知过错责任不足适应社会需要，但因囿于当时的法学思潮，难予摆脱，因此创设了倒置举证责任及衡平责任两项规定，系一时权宜之计，但亦因此使整个制度趋于复杂。” 【12】
关于印发修订的《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》的通知
关于印发修订的《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》的通知
各县、区委，九华山、开发区工委，市委各部委办，市直各单位党组(党委)：
经市委同意，现将修订的《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
中共池州市委办公室
2004年8月2日
池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法
第一章总则
第一条为建立健全党政领导干部免职、辞职、降职制度，加强对党政领导干部的管理和监督，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》(中办发〔2004〕13号)，结合我市实际，对《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》(池
办发〔2003〕25号)进行修订。
第二条实施领导干部免职、辞职、降职，必须坚持党管干部、依法按章办事、干部工作为经济建设服务和公正、公平、公开的原则。
第三条本办法适用于市委管理的县处级干部的免职、辞职、降职。科级干部和事业单位行政领导人员、国有骨干企业领导人员的免职、辞职、降职参照本办法实行。
第四条党委(党组)及其组织(人事)部门，按照干部管理权限履行本规定中的有关职责，负责本办法的组织实施。
第二章免职
第五条领导干部免职是指任免机关根据有关法律、法规、章程和规定，按照一定的程序，在管理权限范围内，免除有关人员所任的领导职务。
领导干部有下列情形之一的，应当免去现任领导职务：
(一)达到任职年龄界限或者退休年龄界限的；
(二)在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职的；
(三)拒不执行上级调动、交流决定的；
(四)因工作需要或其他原因的。
第六条领导干部免职按下列程序进行：
(一)在领导班子换届调整、机构改革和转任非领导职务中，根据省委、市委按照不同时期的工作需要和干部队伍的年龄结构制定的任职年龄界限，对领导干部达到任职年龄界限、换届不再提名的，其职务自行免除；其他职务由市委决定免去。
(二)对达到国家规定的退休年龄的或符合规定提前退休的，除人大、政协依照法律或者政协章程的规定，需提出辞去现任领导职务的，由市委组织部直接发出通知，办理退休手续，其现任职务自行免除。
(三)对在年度考核和干部考察中民主测评不称职票超过三分之一的，由市委组织部进行考察了解、综合分析，经市委集体研究认定为不称职的，免去现任领导职务。
(四)对干部交流、提拔交流等常规的干部工作变动需要免去原职务的，由市委组织部提交市委研究后免去其相关职务；对拒不执行市委调动、交流决定的，由市委组织部提交市委研究后就地免去现任领导职务。
(五)受到党内纪律处分的干部职务，按照省纪委、省委组织部、省监察厅、省人事厅《关于纪律处分执行工作的有关规定》执行。
第三章辞职
第七条领导干部辞职，是指领导干部依照法律、法规及规定，辞去现任领导职务。领导干部辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。
第一节因公辞职
第八条领导干部担任由人大、政协选举产生的领导职务，任期未满因工作需要变动职务或达到退休年龄，依照法律或者政协章程规定应当辞去现任领导职务的，向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去现任领导职务。
第九条领导干部因公辞职，应当在接到市委通知后7日内，向任免机关提出辞去现任职务的书面申请。
第十条因公辞职的领导干部另有任用，按照有关法律规定拟任职务与现任职务不能同时担任的，应当在任免机关批准其辞职后，再对外公布其新任职务。
第二节自愿辞职
第十一条党政领导干部因个人或其他原因，可以自愿提出辞去现任领导职务或者公职。
第十二条党政领导干部自愿辞职按下列程序进行：
（一）干部本人以书面形式向市委提出辞职申请。辞职申请应当说明辞职原因等情况，同时辞去公职的还应说明辞职后去向等。
（二）市委组织部对干部辞职原因、辞职条件等有关情况进行了解审核，并提出初步意见。审核中应当听取干部所在单位的意见及纪检机关(监察部门)的意见，并与干部本人谈话。
（三）在听取市委组织部提出的初步意见后，市委集体研究，作出同意辞职、不同意辞职或者暂缓辞职的决定。对申请辞去领导职务同时辞去公职的，市委除对是否同意其辞去领导职务作出决定外，还应对是否同意其辞去公职作出决定。
（四）市委作出同意辞职决定后，按照有关规定办理辞职手续。由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部，依照法律或者政协章程的有关规定办理。
第十三条市委应当自接到干部辞职申请之日起三个月内予以答复。答复意见应当以书面形式通知辞职干部所在单位和干部本人。超过三个月未予答复的，视为同意辞职。
第十四条党政领导干部有下列情形之一的，不得辞去领导职务：
（一）有重要公务尚未处理完毕，而且须由本人继续处理的；
（二）由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部任职不满一年的；
（三）正在接受纪检机关(监察部门)、司法机关调查或者审计机关审计的；
（四）有其他特殊原因的。
第十五条党政领导干部具有本细则第十四条所列情形之一的或者有下列情形之一的，不得辞去公职：
（一）在涉及国家安全、重要机密等特殊职位上任职或者离开上述职位不满解密期限的；
（二）未满最低服务年限的；
（三）有其他特殊原因的。
第十六条党政领导干部辞去公职后三年内，不得到原任职务管辖的地区和业务范围内的企业、经营性事业单位和社会中介组织任职；不得从事或者代理与原工作业务直接相关的经商办企业活动。
第三节 引咎辞职
第十七条党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任等，不宜再担任现职，本人应当引咎辞去现任领导职务。
第十八条党政领导干部有下列情形之一的，应当引咎辞职：
（一）因工作失职，引发严重的群体性事件，或者对群体性、突发性事件处置失当，造成严重后果或者恶劣影响的，负主要领导责任的；
（二）决策严重失误，造成巨大经济损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；
（三）在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；或者在急、难、险、重任务面前和事关人民生命财产安危的关键时刻畏缩不前、临阵脱逃的；
（四）在安全工作方面严重失职，连续或者多次发生重大责任事故，或者发生特大责任事故，负主要领导责任的；连续或者多次发生特大责任事故，或者发生特别重大责任事故，负主要领导责任、重要领导责任的；
（五）在市场监管、环境保护、社会管理等方面管理、监督严重失职，连续或者多次发生重大事故、重大案件，造成巨大损失或者恶劣影响，负主要领导责任的；或者计划生育、社会治安综合治理工作连续两次被“一票否决”，负主要领导责任的；
（六）执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力，造成用人严重失察、失误，影响恶劣，负主要领导责任的；或者弄虚作假骗取组织信任、组织或参与非组织活动为本人或他人拉选票、推荐票、测评票，在选举中搞贿选的；
（七）疏于管理监督，致使班子成员或者下属连续或多次出现严重违纪违法行为，造成恶劣影响，负主要领导责任的；或者在领导班子中闹不团结，严重影响工作正常开展的当事人或对此类问题不重视、制止不力，致使问题长期得不到解决的主要责任者；
（八）违反党风廉政建设责任制有关规定且情节较重和违法违纪不够撤职以上处分，不宜担任现任领导职务的；或者对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管，造成恶劣影响的；
（九）有其他应当引咎辞职情形的。
第十九条党政领导干部引咎辞职按下列程序进行：
（一）干部本人以书面形式向市委提出辞职申请。辞职申请应当说明辞职原因和思想认识等。
（二）市委组织部对辞职原因等情况进行了解审核，并提出初步意见。审核中应当听取纪检机关(监察部门)的意见，并与干部本人谈话。
（三）在听取市委组织部提出的初步意见后，市委集体研究，作出同意辞职、不同意辞职或者暂缓辞职的决定。市委的决定应当及时通知干部所在单位和干部本人。
（四）市委作出同意辞职决定后，按照有关规定办理辞职手续。由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部，依照法律或者政协章程的有关规定办理。
第二十条市委应当自接到干部引咎辞职申请三个月内予以答复。
第二十一条任免机关在同意干部引咎辞职后，一般应当将干部引咎辞职
情况在一定范围内公布。
〖HS2〗〖JZ〗第四节 责令辞职
第二十二条市委根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担
任现职，可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务。
党政领导干部有本细则第十八条所列情形之一，应当引咎辞职而不提出辞职申请的，市委
应当责令其辞职。
第二十三条责令辞职按下列程序进行：
(一)市委作出责令干部辞职的决定，并指派专人与干部本人谈话。责令干部辞职的决定应
当以书面形式通知干部本人。
(二)被责令辞职的干部应当在接到责令辞职通知后15日内向任免机关提出书面辞职申请。
(三)按照有关规定办理辞职手续。由人大、政协选举、任命、决定任命的领导干部，依照
法律或者政协章程的有关规定办理。
第二十四条被责令辞职的干部若对组织决定不服，可以在接到责令辞职通知后15日内，向市委提出书面申诉。
第二十五条市委接到申诉后，应当及时组织人员进行核查，并在一个月内作出复议决定。复议决定以书面形式通知干部本人。
复议决定仍维持原决定的，干部本人应当在接到复议决定后3日内向任免机关提出书面辞职申请。对复议决定仍有不同意见的，可以向上级党委反映，但应当执行复议决定。
第二十六条被责令辞职的领导干部不服从组织决定、拒不辞职的，予以免职或者提请任免机关予以罢免。
第四章降职
第二十七条领导干部降职，是指领导干部由于工作能力较弱或者其他原因，由任免机关作出决定，降低其担任的职务。
经考核，领导干部有下列情形之一的，应当降职：
(一)对年度考核中被确认为工作能力较弱，已经不胜任现职又不宜转任、调任同级其他职务的；
(二)在平时的日常管理和考核中，发现工作能力较弱而不能胜任现职的，经组织进行专门的任职考核认定为不胜任的。
第二十八条领导干部降职按下列程序进行：
(一)在降职条件认定后，由市委组织部提出降职安排意见，包括降职理由、被降职领导干部的有关情况、降职后的使用建议等；
(二)市委集体研究讨论，作出降职决定。
第五章相关事宜
第二十九条党政领导干部免职、辞职、降职，按照有关规定需进行经济责任审计的，党委(党组)及其组织(人事)部门应当委托审计机关进行经济责任审计。
第三十条党政领导干部辞职，应当自任免机关批准之日起15日内，办理公务交接等相关手续。
对拒不办理公务交接手续的，按照有关规定给予相应的党纪政纪处分。
第三十一条党政领导干部在辞职审批期间或者组织决定其暂缓辞职期间不得擅自离职。对擅自离职的，按照有关规定给予相应的党纪政纪处分。
第三十二条引咎辞职、责令辞职的干部同时提出辞去公职的，应当符合本细则第十五条所列的条件。其中，责令辞职的干部同时提出辞去公职的，须按自愿辞去公职的程序办理。
第三十三条引咎辞职、责令辞职的干部构成违纪的，按照有关规定给予党纪政纪处分；触犯法律的，依法追究法律责任。
第三十四条对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排，其待遇按新任职务标准执行。
第三十五条在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职被免去现任职务的，以及降职和服从责令辞职的，可安排适当的工作职务，其待遇按新任职务标准执行。
第三十六条引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务或非领导职务。
第六章附则
第三十七条本办法所称主要领导责任，是指在其职责范围内，对直接主管的工作不负责、不履行或者不正确履行职责，对造成的损失和影响负直接领导责任；重要领导责任，是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作，不履行或者不正确履行职责，对造成的
损失和影响负次要领导责任。
第三十八条本办法由市委组织部负责解释。
第三十九条本办法自发布之日起施行。同时，原《池州市县处级领导干部免职、辞职、降职暂行办法》(池办发〔2003〕25号)自即日起废止。
