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湖州市人民防空工程维护管理细则

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 10:31:33  浏览:8635   来源:法律资料网
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湖州市人民防空工程维护管理细则

浙江省湖州市人民防空办公室


湖州市人民防空工程维护管理细则



为了按照《人民防空法》和《浙江省实施[人民防空法]办法》关于加强人防工程维护管理的有关规定,切实搞好人防工程维护管理,需要在维护各环节和技术管理上作规范的细则要求,以实现规范化管理。为此,特制定本细则。
本细则参照国家人防委批准颁布的《人防工程维护管理技术规程(试行)》,[简称(技术规程)],结合本市实际,共分六个部分。
第一部分 土建工程
第一条 工程出入口及各种孔口
(一)各种外漏孔口的挡雨盖板保持完好,口部地面建筑防水性能良好,采光窗井内清洁和排水管道畅通,建筑排水检查井、排水沟等每年检查清理一次,防止淤塞,口部水井清洁。
(二)出入口周围不得堆放杂物,保持畅通,严禁堆放易燃易爆、有毒物品,外漏孔口每季度至少检查一次,松动缺损部件及时维护和更换。
(三)工事口部的伪装建筑物,加强维护管理,使其保持与周转环境协调一致。
第二条 防止结构变形和损坏,发现结构表面侵蚀,风化、脱落、掉角等损坏,应及时修补。修补混凝土结构时,所有混凝土标号应不低于原结构标号。
(一)地道、掘开式工事顶部复土,必须保持原设计的厚度,一般不得在工事周围取土。如必须取土时,应距工事外墙边缘2米以外按1比4放坡取土。
(二)工事附近进行施工建设应保持工事的安全,当发现沉陷、裂缝等现象时,应立即停止施工,待做好工事的保护加固措施后,方可继续施工。
(三)凡对工事有影响的地下管道,在附近工事通过时,必须采取相应的保护措施,并应有档案记载,以便检查。
(四)坑道工事的山体一般不宜设置采石场,工事上方和工事外侧50米范围内严禁采石。
(五)工事内部的承重结构,不得任意改变。
(六)对工事结构,每年至少全面检查一次,并载入技术档案,特别要详细记录正在发展中的裂缝、沉陷等结构的变化。
(七)做好钢筋保护层的维护,避免因保护层破坏引起钢筋锈蚀。若保护层脱落,钢筋已锈蚀,应先除锈再补保护层。
(八)在工事外墙及有防护密闭要求的门框墙、隔墙及防火墙上不得任意开孔。如必须开孔,须征得当地人防部门的同意,并采取相应技术措施。
第三条 搞好工事的防水堵漏工作,做到基本无渗漏水。
(一)工事出现渗漏水,应及时采取防水堵漏措施,一般采取堵塞、抹面、压浆等方法进行综合治理,并可埋设导流管把渗水引至排水沟排除。
(二)不得在变形缝部位堆放重物,安装机器。变形缝的止水带,应注意检查和维护,防止油污侵蚀,保持性能良好。如止水带发生渗漏时,应及时修补或更换。
(三)固定止水带的金属部件,每1-2年进行一次除锈、防腐处理,以延长使用寿命。
第四条 对工事的建筑装修、每年进行一次全面检查,做好以下维护工作。
(一)保持工事内部顶面、墙壁、地面、门窗等表面清洁、干燥、平整。
(二)保持吊顶内部空气流通,防止木质结构腐烂。检查吊顶构件,发现龙骨脱榫,连接件松动,吊顶板变形或损坏,应及时修理或更换,并做好金属部件的防锈处理。
(三)保温、吸音等材料装修的墙面,应根据不同使用要求和材料性能进行维护管理。
(四)门窗、栏杆、扶手、装修外露金属件,每1-2年作一次防锈自理并涂漆一次。加强对隔音、防火、防腐蚀等特殊使用要求门窗的维护,防止变形和损坏。
(五)所有灯具应及时清扫尘土,保持清洁明亮。
楼梯、铁爬梯及时维护,发现损坏及时修缮或更换,栏杆、扶手与墙面、楼梯要连接牢固。
第二部分 防护设施
第五条 防护门、防护密闭门,密闭门的维护保养。
(一)活动部分每月应开关一次,使其开关灵活。转动部分每年至少注一次黄油,以保持润,防止生锈。
(二)平时使用的人防工程,其防护门、密闭门应长期敞开(因平时管理需要,可在口部适当位置另设管理便门),门扇应用三角垫木垫实,以防门轴长期局部受力产生疲劳变形。
(三)门上金属部件,应每三年进行除狙刷漆一次。
(四)密闭胶条应保持整洁,不准涂油、刷漆、可漆些滑石粉,以防老化。
第六条 手动密闭阀门的维护保养
(一)阀门在使用中应经常在油杯中注油,以利润滑转动和防锈蚀。
(二)阀门开关应灵活,关闭塑料布严密。手支开关论著门时,严禁加长套管硬板、以防损坏另部件。
(三)阀门板应处关闭状、橡胶密封面上不允许有油脂,平时金属件上刷油漆也不允许沾污橡胶密封面,可以涂些滑石粉,以防老化,并应定期检查维修。
第七条 防爆波活门的维护保养
(一)铰页等到活动部位应定期检查,经常保持润滑。
(二)清扫表面油污,灰尘,用手轻压悬板,视其活动情况,压下时悬板与底座的接触应严密,悬板应平正,不漏光,松开后悬摆板应自动开启。
(三)夏季防潮密闭时,严禁将悬摆板强制关闭,以防时间久时失去自动复位的性能。
(四)金属件定期除锈刷漆,螺母、活动部份应上黄油。
(五)胶板应保持清洁,不准涂油刷漆,而应漆些滑石粉以防老化、胶板脱落,可用“501”“502”或更好的万能胶粘帖。发现胶板老化应更换。
排烟防爆波活门,宜涂耐高温、耐腐蚀涂料。
第三部分 通风空调系统
第八条 通风空调设备的维护管理。
(一)通风机
平时不使用的通风机,应保持清洁、干燥,每月擦拭一次、并运转一小时,观察风机是否正常。
经常使用的通风机,应保持清洁、干燥。注意检查、调整传动装置,及时添注润滑油。运转不正常时、应立即停机检修。每年应检查风机叶轮、基础等到紧固情况,清洗轴承并换油,修复损坏的轴承和其它传动部件。每三年应进行一次全面检修。
人力、电动两用风机应按规定进行维护。
冷冻降湿机必须按规定正常运行管理和日常维护,检修周期为:小修,累计运行2000-3000小时;大修、累计运行5000-6000小时。
(三)空调设备,参见设备说明书及同类地面建筑空调设备。
通风机、空调设备、调节阀和风口等到机件在检修和更换后,应按设计要求进行调试。
第九条 已安装设备的除尘室和滤毒室应保持整洁、干燥。当室内空气相对温度大于75%时,应采取降湿措施。
经常使用的滤尘器、达到终阻力时,必须进行洗涤与浸油一次,每隔五年必须在有关专业部门的指导下、检查其性能是否失效。
第十条 清除消声器与消声风口外壳及内部的积炭、污垢。发现金属壳体锈蚀及时除锈涂漆,检查活动百页风口调节是否灵活,有无锈蚀。
弹簧和橡胶减振器应结合通风机或空调设备的年检修,全面检查弹簧有无失效,橡胶有无老化,金属有无锈蚀、损坏。根据损坏情况修理或更换。
第十一条 定期清除风管外表的灰尘、污垢,保持清洁,发现漏风应及时检修。
风管、法兰、支架、吊钩等到金属部件应每年检查一次,如有锈蚀剥落、须除锈涂漆、损坏严重的应及时更换。
每隔2-3年清扫一次风道,以防堵塞,每隔五年应结合风管检修、对风口、阀门,全面检查一次,对各部件进行擦拭、除锈、涂漆或涂油,对损坏严重的风口应更换。
第十二条 平时使用的工事,在潮湿季节,人员不经常出入的口部应相对密闭;经常出入的口部,应设置防潮门或空气幕。
工事内的防潮门,水沟盖板等应每年检查一次,如有损坏应及时修复或更换。
第四部分 给排水系统
第十三条 做好水泵运行管理。
(一)各类水泵及其动力设施应保持完好,清洁、干燥,无锈蚀。出现故障应及时排除。
(二)各类水泵必须按产品说明和操作规程要求运行操作。
第十四条 水泵维护保养规定
(一)不经常使用的水泵每月应进行1-2次保养性运行,每次不少于半小时。
(二)卧式离心水泵累计运转500小时(每年运转少于500小时,规定为一年),应进行小修;累计运行2000小时(最多不超过二年),应进行中修;累计运行5000小时(最长不超过三年),应进行大修。
(三)深井水泵运行半年至一年应进行小修。经常使用的每年应进行大修一次。若维护良好,运行一直正常,大修周期可适当延长,但不超过三年。
(四)潜水泵应及时更换老化或破裂的橡胶密封环,一般使用一年后,应对所有部件进行检修擦洗,除锈涂漆,长期不用时,提上来清洗检修,放在通风干燥处妥善保管。
(五)65WL型立式污水泵、定期检修弹性联轴器,新轴承
初次运转达100小时须更换润滑油,以后每运转500小时换油一次。水泵工作每3000小时左右,应将水泵拆开检修。
(六)手摇泵每年应清洗保养一次,更换磨损严重的部件。长期不用的每半年进行一次保养性抽水试验。
第十五条 管道应畅通,并无锈蚀现象。不经常使用的管道,每年应检修一次。每隔3-5年应对管道进行一次全面检修,更换腐蚀严重的管道和配件,除锈涂漆。
管道的支、吊、托架或支墩要求完好、牢固。每年应检修一次,对脱落锈蚀严重的部件,应除锈涂漆或更换。
空调机、冷冻机房的循环水管系统,应定期检查并更换结垢严重的管段,以免影响空调设备正常运行。
第十六条 各种阀门应启闭灵活。不经常使用的阀门应每月开启一次。
冲洗阀,消火栓等应保持开关灵活。无漏水现象;冲洗胶管或消防带,应用木箱装好,宜涂滑石粉装入木箱以备使用
第十七条 水井必须加盖,专人管理,每年应清洗井壁和清掏井底的泥沙一次,防止进水管堵塞。
污水集水池应定期清掏。
化粪池定期清掏,损坏部份应及时修复。
防爆化粪池应定期检查、清掏,,确保密封和设计水位。若有渗漏应及时修复。
排水防爆波井每年清洗一次,易锈部件应擦洗加油和除锈涂漆,若有损坏,应及时修理或更换。
第五部份 供配电及照明
第十八条 柴油发电机须按规定进行技术保养,运行管理和维护检修。
(一)柴油机技术保养,平时采取日常保养;运行100-150小时进行一级保养;300-400小时进行二级保养。
(二)发电机及附属装置的日常保养,在潮湿季节每月3-4次,其它季节每月1-2次,每次须带50%以上负荷运行半小时以上。定期保养时间与柴油机一级保养相同。每二年进行曲一次预防性试验。
(三)柴油机的修理周期:经常运转的柴油机,累计工作800-1500小时小修一次,4000-6000小时中修一次,6000-10000小时大修一次。不经常运转的柴油机,根据维护与使用情况而定。
(四)发电机、励磁机的小修与定期保养结合进行,大修期限根据故障情况而定。
第十九条 变压器须按规定进行运行管理、维护、检修。
(一)按规定进行运行管理的维护。运行中的变压器,值班人员每班对变压器巡视一次,洞外变压器每周巡视一次,并每两周检查一次
(二)运行中的变压器预防性试验,一般1-2年进行一次,耐压试验每年进行一次,油的简化试验每两年一次。
(三)变压器检修周期:经常满载运行的变压器,一般配5-10年一次大修,1-2年一次小修。
第二十条 配电装置维护要求:
(一)配电所(室)应配备高低压安全用具、电工工具、测试仪表、消防器材、手电筒、警告牌、急救箱和零星维修器材。
(二)巡视周期:无人值班每周至少一次,有人值班每班两次;停电清扫周期为每年二次。
(三)检修周期:高压配电装置小修1-2年一次、大修5年一交。低压配电装置,每年至少一次。
第二十一条 电缆(含通信电缆)与工程内配线维护要求
(一)电缆巡检周期:专用设备敷设在土壤中的电缆,一般每季巡视一次,并根据季节与城市基建特点增加巡视次数;敷设在电缆沟、竖井、天棚及管道内的电缆每半年巡视一次,洞内的电缆头每年检查清扫一次。
(二)电缆的小修一般与平时的巡检结合进行,适时进行中修与在修。
(三)运行中的电缆,每1-2 年进行一次预防性试验。
(四)低压配线每月进行一次巡检,重要线路要增加巡检次数。
第二十二条 电动机的维护与检修
(一)电动机应按规定进行日常维护与运行时的监视和维护。不常用的电动机每月至少运转一次,不少于1小时,也可以分为2-3次,每次半小时。
(二)电动机的检修周期:经常运转的每半年或累计运行1500小时小修一次,1500小时或故障损坏时大修一次;轴承润滑,经常运转的每半年检查一次,不经常运转的每二年检查一次,控制装置,每年至少进行一次调整及试验。
第二十三条 照明设备应按规定内容进行日常维护和年度检修。
第六部份 防火与安全用电
第二十四条 切实做好防火设施的维护管理。
(一)应按地下消防要求完善工事内部的防火、灭火、报警等消防设施。凡设有喷洒、喷雾、自动喷淋与报警的工事,须按照消防有关规定进行维护管理。
(二)器材和防火装置,严禁擅自搬动、拆除,如有损坏及时添补。
(三)疏散通道、出入口,应保持畅通,禁止堆放物品。疏散诱导标志要醒目,指向明确。
(四)除专用房屋外,工事内不准存放和带入易燃、易爆物品。严禁使用液化气。专用房屋的防火,按有关的防火规定执行。
(五)普及消防知识,严格消防制度,健全消防组织,加强工事的防火管理。
第二十五条 遵守电器安全规定,电工应持证上岗,身体素质适应,会进行触电急救;严禁在洞内用大地作相线或零线;所有电力(电气)设备的金属外壳、除另有规定外、均接地或接零。
第二十六条 做好电气防火、灭火工作。
(一)坚持预防为主,变配电所(室)、仓库、口部及用电设备附近禁止存放易燃易爆物品,应设置必要的灭火及各种消防工具;加强油料及易爆物品的管理;禁止使用电炉、灯泡、电加热器等烘烤衣服。
(二)变压器、油机房、油库等表现局部着火时,可用二氧化碳、“1211”“1311”干粉等进行灭火;电动机、发电机发生火灾时,应用二氧化碳、1211”“1311”扑救;人防工程内严禁使用四氯化碳灭火机。二氧化碳、“1211”灭火机应在人员较少,且30秒钟人员能撤出的局部场所和设备房间使用。

湖州市人民防空办公室
二000年四月



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包头市水资源管理条例

内蒙古自治区人大常委会


包头市水资源管理条例
内蒙古自治区人大常委会


(1995年7月28日内蒙古自治区包头市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 1995年11月17日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准)

目 录

第一章 总 则
第二章 管理机构与职责
第三章 开发利用和保护
第四章 用水管理
第五章 法律责任
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强水资源管理,促进水资源的合理开发利用和保护,充分发挥水资源的综合效益,根据《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》(以下简称《实施办法》)及有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本条
例。
第二条 凡在本市行政区域内开发、利用、保护和管理水资源,防治水害,必须遵守《水法》、《实施办法》等法律、法规和本条例。
第三条 各级人民政府要切实加强水资源的管理和保护,防治水土流失,改善生态环境,净化水质。
任何单位和个人都有保护水资源的义务,对污染和破坏水资源的行为都有权监督、检举和控告。
第四条 对执行《水法》、《实施办法》和本条例作出突出成绩的单位和个人,由各级人民政府予以奖励。

第二章 管理机构与职责
第五条 本市对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。
市水利局是市人民政府水行政主管部门,负责全市水资源的统一管理工作。
市建设行政主管部门负责管理城市计划用水、节约用水、城市规划区地下水的开发利用和保护;市环境保护行政主管部门负责对水污染防治进行监督管理。
土右旗、固阳县水利部门是本级人民政府的水行政主管部门,负责本行政区域内水资源的统一管理工作。
郊区水利部门是本级人民政府的水行政主管部门,负责本行政区域内地表水的统一管理和市人民政府划定地区地下水的开发利用、保护、管理工作。
第六条 市水行政主管部门管理水资源的主要职责:
(一)贯彻实施《水法》、《实施办法》以及有关的法律、法规和本条例,负责水行政执法工作;
(二)组织有关部门进行全市水资源的综合科学考察和调查评价工作,编制开发利用水资源、涵养水源和防治水害的综合规划、有关专业规划,制定水的长期供求计划;
(三)归口管理农村、牧区水利和苏木、乡镇供水;
(四)组织实施取水许可制度,并按有关规定征收水资源费;
(五)制定跨旗、县、区的水量分配方案,调处旗、县、区之间的水事纠纷,依法查处水事违法行为;
(六)负责管理经授权的流经本市行政区域的黄河水资源工作;
(七)法律、法规规定的其它职责。

第三章 开发利用和保护
第七条 水资源开发利用的综合规划和有关的专业规划应当在综合科学考查和调查评价的基础上编制。
全市水资源的综合科学考察和调查评价由市水行政主管部门会同有关部门共同进行。
水资源的综合规划和有关的专业规划由市水行政主管部门会同有关部门和地区编制,报市人民政府批准,并报上级水行政主管部门备案。
第八条 黄河取水规划由市水行政主管部门会同有关部门编制,报上级水行政主管部门和流域水行政主管部门批准。
第九条 为确保水资源不受污染,应当在水源地周围划定重点保护区,具体保护区范围由市环境保护行政主管部门会同有关部门根据国家和自治区的有关规定确定。
划定黄河水源地保护区应当经上级环境保护行政主管部门和水行政主管部门同意。
第十条 水源工程报废,原使用单位应当向水行政主管部门和有关部门申报。

第四章 用水管理
第十一条 土右旗、固阳县和郊区行政区域内河流的水量分配方案,由本级水行政主管部门制定,报本级人民政府批准后执行。跨上述地区河流的水量分配方案,由市水行政主管部门会同有关部门和地区制定,报市人民政府批准后执行。
第十二条 对直接从河流、湖泊、地下取水的,实行取水许可制度,征收水资源费。
从黄河取水应当按规定程序报流域水行政主管部门批准后执行。
第十三条 取水的单位和个人应当依法向水行政主管部门提出取水许可申请和领取取水许可证。
取用城市规划区内地下水的,应当经市建设行政主管部门审核同意并签署意见后由市水行政主管部门审批,发放取水许可证;市水行政主管部门可以依照自治区人民政府规定的具体办法授权市建设行政主管部门审批,并发放取水许可证。
取用石拐矿区地下水的,应当经当地人民政府指定的部门审核同意并签署意见后由市水行政主管部门审批,发放取水许可证。
第十四条 征收的水资源费一律上缴同级财政部门,专户储存,专项用于水资源的开发、保护、建设和管理。水资源费的征收和使用依照自治区规定的办法执行。
第十五条 由于自然灾害和其它原因使水源不能满足本地区正常供水的,有关部门或单位应当及时向水行政主管部门和建设行政主管部门报告,经同级人民政府批准,可以调整供水水量或者暂停供水,并在限定的时间内恢复正常供水。
第十六条 水行政执法人员依法执行公务时,有关单位和个人应当予以协助,不得以任何借口进行阻碍。

第五章 法律责任
第十七条 有下列行为之一的,由水行政主管部门或者有关部门视其情节,责令停止违法行为,限期采取补救措施,赔偿损失,并可以依照国家、自治区有关法律、法规的规定处以罚款;应当给予治安管理处罚的,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的,
依法追究刑事责任:
(一)未经水行政主管部门或者其授权的部门批准擅自从地下、河流、湖泊取水的;
(二)不按规定取水和缴纳水资源费的;
(三)毁坏或损坏水工程设施的;
(四)未经水行政主管部门及有关部门同意,擅自向河流、湖泊、水库、沟渠设置排污口或者增大排污量造成水污染的;

(五)取水和用水单位因管理不善造成水资源严重浪费的;
(六)在水事纠纷发生和解决过程中煽动闹事、情节严重的。
第十八条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,作出处罚的机关可以申请人民法院强制执行。
第十九条 水行政主管部门或者有关主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第二十条 本条例自公布之日起施行。本市过去制定的有关规定与本条例不符的,按本条例执行。



1995年11月17日
土地公益征收征用模式的构建

张 军 陈赞文
(华南师范大学南海校区,广东 佛山 528225)

摘要:由于我国土地公益征收征用的制度尚不规范和完善,导致了一些政府部门假借公共利益之名谋商业利益之实,丧失了公益目的性,严重侵犯了行政相对人的合法权益。因此建立一整套切实可行,具有较强操作性的征收征用模式能使私人财产权的尊重与公共利益的增进达到和谐的统一。在政府部门的公益征收征用的操作上,积极引进如民众参与的听证制度、立法和司法机关对公共利益的界定制度、公共利益认定委员会制度等多元化监督的表达模式对公权力的滥用加以制衡;完善公益征收征用的补偿模式,能进一步加强政府部门的权责统一性,进而保障行政相对人的合法权益。
关键字:公共利益,征收征用模式,补偿模式


一、 公共利益的解读及界定标准

“公益”,即公共利益,是在法国1789年发表的《人权宣言》中第一次提出的,是指政府部门实施土地征收征用行为的法定原因。《物权法》通过后,社会上许多专家学者和民众纷纷对其中第42条的公共利益发表了各自的看法,对其进行不同的解读,从一定程度上反映出了公共利益的界定存在相当大的弹性空间,因此对公共利益进行本质分析是构建公权力限制模式首要解决的问题。
物权法起草专家梁慧星教授认为公共利益的内涵和外延极不清晰,对政府的土地征收征用行为不能发挥应有的限制效力,因此他在《中国物权法草案建议稿》中建议对公共利益界定的立法模式采用更为明确的概括式。中国人民大学法学院院长王利明教授却对《物权法》中公共利益的不具体界定表示肯定,他认为公共利益是一个弹性条款,在不同情况下有其特殊意义,法律不应对此作“一刀切”的规定 。郑州大学法学院的沈开举教授认为《物权法》中公共利益的概念应当与公众性共同利益的概念一致,并且应以公众利益为依托。他还特别指出社会的公民或是社会民间组织均有权利来维护和界定公共利益,不能让公共利益被政府部门所垄断,要加强社会主体的补充作用。
而社会民众对公共利益的理解较为表面,他们认为公共利益是社会所有公民利益的简单的叠加,只要某项利益符合社会大多数公民的利益需要,则可以认定为公共利益。但《物权法》中并没有对公共利益作出明确的界定和解释,使得公共利益在实际操作中缺乏法律的强有力保护。民众还普遍认为政府部门是公共利益的代表者和执行者,理应拥有公共利益的话语权,但并不等同政府可以垄断该权力。通过对专家学者和社会民众对公共利益解读比较,笔者认为双方在公共利益界定的看法上存在相对的一致性,均认为《物权法》中公共利益的概念具有不确定性,既有利亦有弊,但在实际操作中却给政府部门的征收征用权行使留出了较大的法律空子,对公民合法权益的保护造成一种严重的威胁。因此,规范我国土地征收征用的制度和程序是最终所要解决的问题。但是在此问题解决之前,首先要弄清楚在土地征收征用中公共利益的界定标准应具备何种条件,只有在清晰明确了公共利益界定标准的前提下才能进一步设计和构建征收征用的相关模式,才能让公共利益真正成为公权力行使的限制。综合上述专家学者和民众对公共利益的解读,并结合所要构建的征收征用的模式特点,笔者认为公共利益的界定标准应具备以下四个特性。
第一、公共利益实现过程中的权力监督性。现时政府部门的征收征用权出现了的越权和滥用,故需建立有效的监督制约模式。除了加强对公共利益表达模式和补偿模式的建设外,还应对公权力的行使过程进行违宪审查、司法审查、或是上级部门的监督、专门监督等国家权力性监督,这是一种“以权力监督权力”的制约机制。第二、公共利益实现程序的合理合法性。财产权是公民神圣不可侵犯的权利,只有在法定的条件和程序下才可以基于公共利益的要求而依法对公民财产权进行克减或限制,因此公共利益的实现程序需要合法合理。无论公益征收征用的目的是如何的正当合法,一旦不通过正当程序而实施的,其产生的结果仍然是不正当,不合法的。第三、公共利益实施中的全民决策性。以公共利益为名实施的征收征用的行政措施,必须要在实现程序的合理合法基础上对公益征收征用等行为实施决策和执行全过程的公开透明,依法保障行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等民主权利,让行政相对人充分参与到公益征收征用的行政措施中。 第四、公共利益实现程序的合理补偿性。公权力追求公共利益而实施土地公益征收征用必然会造成公民权利的普遍牺牲或特别牺牲,我国《物权法》中明确规定因公共利益实施土地征收的,要给予利益受损方适当的补偿,这就体现了公共利益实现程序中的合理补偿性。
笔者认为只有同时具备以上四种界定标准的公共利益才能成为政府部门实施土地征收征用的理由,但在现实生活中,政府部门所谓的因公共利益实施征收征用却频频出现侵害公民合法权益的事件,究其原因在于缺失了一套具有极强针对性和操作性的征收征用模式来对公权力进行全面的限制,但究竟是法律的缺失还是公权力的滥用导致这一模式的缺失?本文将对其进行实证分析。
二、 我国土地征收征用中公共利益表达模式的设计

世界各国的土地公益征收征用的程序虽然各不相同,但是在对公共利益的表达模式上各国均有规定。例如加拿大联邦及安大略省土地征收法也对听证模式做出相关的规定,但同时还要求组建调查委员会对公益目的性进行调查并向征收批准机关提交报告,批准机关最后认定征收征用行为的公益目的性。法国的土地征收征用法律中规定只有最高法院才有权批准征收征用的公益目的。由于我国在土地征收征用中缺乏一整套可具操作性的公共利益表达模式,使得征收征用程序存在相当多的漏洞。笔者将从社会不同角度来对征收征用权制约进行逐一探讨。
(一)立法机关(人大)直接界定公共利益的模式
我国台湾地区的《土地法》、《土地征收条例》规定“中央地政机关”为土地征收征用的核准机关,“中央地政机关“必须对土地公益征收征用实行形式与实质的双重审查。其实质审查就是针对土地征收征用行为是否符合法定的公共利益条件。借鉴我国台湾地区对征收征用程序中设立的模式,笔者将从立法机关直接界定公共利益的职能层面去设计公共利益的第一种表达模式。土地征收征用的公益目的性界定必须通过民主制度来实现,这是符合公共利益界定标准中的实现程序合理合法性要求,而立法机关的运行机制是这种民主制度的最好体现。我们近似地把立法机关认定是“中立旁观者”,即公平公正地判断问题的第三者,他不与所产生的问题具有实际直接的利益关系,其对问题的认定应让问题双方所确信和认可。鉴于目前我国《物权法》对征收征用中公共利益的概念点到即止的情况,故立法机关直接界定公共利益的表达模式采用“一事一议”的方式,即人大代表以社会民众的整体利益要求为导向对政府部门的具体征收征用行为是否符合公共利益这一目的进行实质审查,直接界定公共利益。不经立法机关审议过的征收征用方案不能认定其符合公共利益要求,以这种方式构成的“公共利益”表达模式能较为有效地限制政府征收征用权的滥用。
(二)公众参与制度下的听证模式
加拿大联邦及安大略省土地征收法规定任何与征收有关的土地所有者可以在接到正式邮件或第一次公告30日后,向批准机关提出书面申请,要求举行听证会,以确定用地事业是否符合公益目的。但是,听证并不是必经的征收环节。我国台湾地区对此也有规定,即需用土地人于事业计划报请目的事业主管机关许可前,应举行公听会,听取土地所有权人及利害关系人的意见。纵观我国所有关于土地征收征用的法律,不难发现,只有在土地征收征用后的补偿阶段才能依申请人的请求召开听证会,听证的内容也自然是补偿的细则,对于公共利益认定的听证却没有相关的规定。借鉴加拿大和台湾地区的相关规定,笔者将设计一套对公共利益界定的听证模式,此种听证模式必须是征收征用程序中必经的阶段,以此来加强公民的参政议政权力的行使。
在土地公益征收征用中,当事人与行政机关作为利益的双方,应平等对话,行政机关不能单方面垄断公共利益的话语权,通过公众参与制度的设置,可以让行政机关与民众进行信息交换,一改传统上行政机关对信息的垄断而形成信息不对称的难题;另一方面,能对行政机关的公权力行使营造一种无形的监督氛围,进一步弥补征收征用中公共利益判断的合法性和公正性,实现寻求符合多数利益主体的公共利益。在坚持民众参与制度的前提下,公共利益界定的听证模式理应成为必然的选择。听证模式被认为是正当程序的最低限度要求,其引入能最大限度地保证土地征收征用中的公共利益认定能符合政府与社会民众的统一要求。公共利益界定的听证模式能使民众充分行使其知情权、参政议政权,也直接体现了公共利益实施中的公开参与性,也间接削弱了行政机关的垄断地位。如能让行政相对人发挥其民主权力则能让其充分了解整个征收征用工作的开展,便于后期公共利益补偿工作的顺利开展,能最大限度地分解民众与政府的矛盾纷争,充分保障民众的合法利益,不经过听证不能剥夺公民的财产。在民众参与制度的基础上,公共利益界定的听证制度让政府和民众就该征收征用行为是否符合公共利益的目的进行陈述和辩论,最终达成一致的结果,惟有如此才能真正确保土地征收征用的公益目的性。
(三)征收征用的公共利益认定委员会模式
加拿大联邦法律规定其征收程序中必须进行调查,即接到征地申请后,批准机关须委派调查委员会(由首席检察官指定调查官及其他必要的调查人员组成)进行实地调查。在土地所有者申请听证的情形下,调查委员会须在举行听证会前,准备地图、规划等有关资料并到现场察看。最后,调查官须综合双方的证据、意见,就征地的必要性、公平性、合理性,向批准机构提交报告。加拿大法律所要求组建的调查委员会制度让笔者思考到,要代表全社会民众的意愿去界定公共利益,单靠听证模式是不够的,因此建立由政协委员和独立专家学者所组成的征收征用的公共利益认定委员会,一定程度上从社会绝大多数民众的意见出发去考虑该征收征用行为是否符合社会公益性,实现既保障行政相对人权益又保障全体社会成员的公共利益。此种公共利益认定委员会模式将界定公共利益的权力授予了政协委员和独立专家代表,通过社会广泛层面和专业的理论知识来准确界定征收征用中的公共利益。政协是一个包括社会最大层面的组织机构,其委员是来自社会不同阶层的民众,通过这一凝聚全社会利益的代表加上由对土地征收征用问题有突出研究的专家学者所组成的公共利益认定委员会能根据实际情况对政府的征地行为进行客观独立地分析,从其实施计划、实施目的、补偿计划等多方面去认定此行政行为是否符合公共利益的需求,并在最后制定一份委员会决定,以其作为下一种模式的判断根据。
(四)司法机关(法院)对公共利益界定的最终审定模式
法国的土地征收征用程序分为行政阶段和司法阶段,在行政阶段的“批准公用目的”程序中规定只有最高法院才有权确定公益征收征用的合法性。同时,加拿大国家土地征收法规定批准机构应根据前一调查阶段调查官的报告最终决定是否批准征收或修改征地计划。在我国,司法机关对于征收征用的公益目的性的最后定位甚少作出积极主动的认定。得益于研究了法国和加拿大对征收征用的公益目的性的最终审查规定,笔者拟设置最后一种公共利益的表达模式——司法机关对公共利益界定的最终审定模式。
公共利益的界定应属于一个宪法分权的问题,是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者对公共利益的解释采用 “一事一议”的规定,限定了公共利益的内涵和外延,具体的执行判断则由行政机关来行使,履行国家职能,而司法机关的作用则是伴随行政机关具体行政行为的开展而进行的,通过采用权力监督权力来防止行政机关的权力滥用。这种模式称为“立法至上,司法最终”,即司法机关对公共利益的界定拥有最终审定权,由法院根据在听证会上形成的意见和公共利益认定委员会作出的决定对公共利益进行最终审定,认定行政机关的行为是否符合公共利益的真实目的,只有当征收征用行为符号了公共利益的需要,行政机关才能被赋予合法的身份去实施该行政行为。在行政机关实施征收征用过程中,被征收征用方应被授予司法救济权,政府部门一旦侵犯了公民的合法权宜,司法机关应当对政府部门实施违宪审查和司法审查。没经司法机关对征地方案的公益目的进行最终的审定,征地部门不具有该征收征用土地的权力,其所实施的一切行为均为违法。
三、 理性构建公益征收征用模式的具体制度
公共利益的表达模式和土地征收征用的补偿模式无疑是规范政府土地征收征用程序的两大有力保障,但公权力限制模式的设计毕竟仍是理论上的探讨,如果不构建此模式的实体制度,则其实质的公权力限制效力将不能如期发挥,最终也只是纸上谈兵。笔者经过拜读了沈开举教授、江平教授和王利明教授的相关专著之后,总结了其中制度建设思路,对于我国土地公益征收征用模式的实体制度构建提出本人理性的构思,力求最大程序地将公共利益表达模式和补偿模式所具有的限制行政部门公权力的滥用和迫使征收征用真正体现公共利益需要的效用体现出来。
第一步,征收征用的申请。需用地部门因公共利益的原因而要征收征用土地,应向省政府或国务院提出征收征用申请,申请时应提供计划部门对项目的核准意见,被征收征用土地的基本情况,征收征用后土地利用计划书,以及征收征用土地的相应补偿措施等有关材料。第二,立法机关审查申请。根据需用地部门的征收征用申请,立法机关(人大)通过“一事一议”的方式结合相关土地公益征收征用的法律规定对该申请方案进行实质审查,包括对需用地部门提交的项目的核准意见书、被征收征用土地的基本情况、征收征用后土地利用计划书、征收征用土地的补偿方案进行审议。如果人大认为此征地方案符合公共利益的要求,则此土地征收征用行为可以首获批准,否则该方案将终止,不经过立法机关审议过的征收征用方案自始不符合公共利益要求。第三,听证。只有经过立法机关(人大)审议并通过的征收征用方案才能进入到听证程序当中,值得一提的是,此处的听证会一改以外被动的局面,不再是行政相对人提出申请才举行的,而是在立法机关审议通过之后必然启动的一项程序。听证会由被征收征用的土地所在地区的人民法院主持,征收征用的行政机关与被征收征用方共同参与,任务在于对该征地方案中的公益目的性理由进行听证。在听证过程中,民众和征地机关可以就其中争议的问题发表各自的看法,并始终坚持谁主张谁举证的法律原则,列举事实和证据来证明此次征收征用行为是否符合公共利益的要求。征地机关作为此行政行为的实施者,应当负上举证责任,证明该行为是基于公共利益而实施的,只有得到与会民众的一致肯定才能使该行政行为合法合理。第四,公共利益认定委员会制度在听证程序结束之后,政协委员和独立专家学者组成的征收征用的公共利益认定委员会将综合听证的结果随即对该征地方案进行专门研究讨论。公共利益认定委员会应在征求社会各阶层的利益表达后,在专家学者的理论分析下进行认定,并制定委员会的决定,为司法机关的最终审定程序提供操作依据。
第五,司法机关的最终审定。在公共利益认定委员会的研究讨论之后,司法机关就介入到征地程序中来。司法机关应对该征地方案的每一步实施过程进行司法审查,规范其行为的合法性。法院在此阶段中应根据前期所进行的听证会所形成的双方意见和公共利益认定委员会的决定对政府的征收征用行为进行最终界定。如果认定该征地方案符合公共利益的需求,则法院可以授予该征地方的土地征收征用权,赋予其合法的身份。只有获得司法机关授予的土地征收征用权才能开展征收征用工作。第六,补偿的确定。在司法机关正式授予征地方的征收征用权后,征收征用方与被征收征用人就必须就征收征用的补偿问题达成基本共识,但必须坚持补偿以市场为导向,补偿范围要全面,补偿方式要多样化的基本要求。如协商不成的,可以申请行政复议或向法院提起诉讼,但不影响正在进行的土地征收征用的实施。如果征收征用的双方就补偿协议形成统一意见则必须要向土地征收委员会申请确认,只有经过土地征收委员会确认的补偿协议才能发生法律效力。第七,征收征用的完成。1、土地补偿费发放:征收征用方应当在补偿裁决确定之后的一定期限内向被征收征用方支付补偿费用,逾期支付的,除了有正当理由外,应当交纳滞纳金,如被征收征用方因补偿费不如期发放所造成的一切损失,征收征用方也应对此给予补偿。被征收征用人拒绝受领的,征收征用方将补偿费存入市、县土地行政主管部门设立的保管专户给予保管。土地补偿费发放后,征收客体权利发生转移,但在未办理登记之前,征收方不能擅自处分其权利。2、限期搬迁:被征收征用方在获得土地补偿费的一定期限内,应当完成搬迁手续,逾期不搬迁的,由市、县土地行政主管部门按照法律之规定向法院申请强制执行。3、办理权利登记:由于土地的公益征收是改变土地权利的行为,因此征收中要求土地征收方与被征收人进行财产权利转移登记,没经权利登记的土地,征收方不能任意处分该权利。

参考文献
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[6] 贾品荣. 应畅通公共利益表达机制[J].中国经济时报,2007(8).


作者简介: 张军 (1969- ),男, 汉族,湖北省武汉市人, 华南师范大学南海校区讲师, 武汉大学法律硕士。
陈赞文(1984- ),男,汉族,广东省茂名市人,华南师范大学南海校区法学学士。


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