公证程序规则（试行）

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张生贵：遇到纠纷怎么办之律师谈企业改制维权

企业改制工作主要参与方有工商、建筑、交通、运输等行业以股份制改造、产权出售、售租、售股、售赊结合、抵债返租、挂帐建新、建新租旧等形式进行。企业改制工作亟待完善和规范的问题，企业改制不规范，清产核资不严格，审计评估把关不严，转让拍卖公开性不够，有的地方改制关系理不顺，层层牵制，加之配套措施不到位，改制工作难以深入开展。造成上述问题的原因是多方面的，从法律角度来分析，主要有几个方面的问题值得探讨。
一是企业改制后企业财产是公有财产还是业主的个人财产，如何确定混合所有制经济的公共成分；二是企业改制前的债务如何落实，改制中遗漏的债务、潜在的债务如何处理，如评估不实，购买者是否承担超出部分的债务；三是如何理顺新、旧企业的关系，确定改制企业的主体资格；四是承包、租赁未到期的企业改制，如何终止承包、租赁合同，能否强行终止，对承包、租赁期间的资产如何处理；五是如何防止公有资产的流失，保证公有资产保值增值；六是如何做到既依法保护劳动者的合法权益，又依法维护企业的用工自主权，发生劳动争议如何解决。
具体法律问题：
（一）关于改制企业财产性质：公有制不仅包括国有经济和集体经济，还包括带有私人经济成分的混合所有制经济中的国有成分和集体成分。
混合所有制经济包括股份制企业、股份合作制企业、中外合作、中外合资企业等。企业改制打破了财产的所有制界限，实现了资源的重新配置，企业的财产性质就需要重新界定。
国有企业、集体企业按公司制改造，进行兼并、联合的，不改变其所有制性质，企业资产仍属公有财产；
对乡镇企业和市、县属小企业，以产权拍卖整体出售为个人购买的，就改变了其所有制性质，企业资产转变为购买者的个人财产；
对以售租结合、抵债还租、挂帐建新、建新租旧等形式改制的，原老企业的资产性质不变，仍为公有财产，经营者使用老企业的资产仍属租用性质，负有保值增值的义务；
对以股份制、股份合作制形式进行改制的，就发生了国有财产、国有与集体、国有与私营、国有与个人财产、国有与外资相混合的财产。
根据最高人民法院、最高人民检察院1989年11月6 日《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解释》中规定：“以全民所有制和集体所有制为基础的股份制企业中经手的管理财产的人员”，可以成为贪污罪的主体，这就在实际上确认混合财产可视为公有财产，但能否视为公有财产，根据十五大报告，主要看这些财产是由谁来管理、使用和支配，即看控股权掌握在谁手里，因为“国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用”。混合所有制经济中的混合财产，只要公有财产部分达到控股的，其所有财产就是公有财产，反之就是私人财产。因此，企业改制并不影响我国公有制经济的主导地位。企业改制过程不是私有化的过程，由职工共同出资入股建立股份合作制企业，或由个人出资购买集体、国有资产，是社会主义初级阶段公有制的实现形式之一，不会影响我国社会主义公有制性质。同时，企业改制后，其工作人员侵犯公有财产、或公有财产控股的混合财产，即构成侵犯公共财产所有权，应结合刑法第93条有关国家工作人员这一特殊主体的规定，以贪污罪来追究其刑事责任。
关于债权、债务的处理：
企业改制中对债务的处理上存在许多问题：有的处理债务不经债权人同意；有的债务转移手续不完备；有的借改制之机逃避债务；致使债务悬空。
保护债权人的合法权益。在改制中要积极同债权人和债务人取得联系，在取得债权人同意的基础上，依法办好有关转让手续，以避免留下后遗症和不必要的纠纷。对债务的落实，可根据改制形式采取以下几种方式：
企业兼并、联合的，由兼并、联合后的企业承担被兼并、联合前企业的债务；
企业分立的，坚持债随物走的原则，按照资产的合理分流分配债务，并订立明确的债务转移协议；
企业出售的，购买企业的净资产，应由购买者承担企业的债权债务；购买企业总资产的，应由出售方用产权转让的收入偿还债务；
资不抵债企业出让时，采取抵债反租形式的，原企业的债务已用其资产抵偿给债权人，故债务已冲销；采用挂帐建新，建新租旧形式的，在征得债权人同意的情况下，可用新企业上交的租金、规费、所得税和增值税的返还部分，偿还债务；对政府无偿送养给个人，约定几年时间偿还债务，这个方式只具有形式上的意义，如果债权人起诉，企业仍无法偿还的，政府将成为债务的承担者，因为政府是依职权将企业“送”或“卖”出去的；对改制中政府将企业债务揽归政府名下，由政府承担的，只能视为政府自愿接受债务，由其承担，这将直接影响政府职能的发挥，影响企业的信用度，在今后的改制中，要切实防止这一现象的产生。
财产已进行贷款抵押的企业被转让或拍卖时，应当通知抵押权人，必要时由改制企业与银行重新办理贷款合同和抵押、保证手续，不得未经抵押权人同意，擅自拍卖、转让，如抵押权人愿意接受转让或购买，应保证其优先购买权。要依法处理遗留的债务纠纷，保护善意债权人的合法权益。对改制中评估不实的处理。高估企业资产，资产接受人拒绝清偿超过接受资产值以外债务的，如果原资产没有改变，应本着实事求是的原则，重新评估，明确企业接受人只能在实际接受财产的范围内承担清偿责任；低估企业资产而导致剩余债务得不到落实的，重新评估，由资产接受人承担清偿责任。评估机构应按最高人民法院1997年12月31日《关于验资单位对多个案件债权人损失应如何承担责任的批复》第一项：“金融机构、会计事务所为公司出具不实的验资报告，公司资不抵债的，该验资单位应当对公司债务在验资报告中不实部分”，承担民事赔偿责任。对改制中遗漏债务的处理。
遗漏债务主要有以下几种情况：一是在进行资产评估时遗漏债务，主要是对原企业在进行经济活动中应承担的债务遗漏。如某建筑公司清产核资时未将贷款的利息计算在内，企业拍卖后，从借款之日到拍卖之日的利息就属遗漏债务。从调查的情况看，造成这种遗漏主要是因被改制企业自身在财务管理、资产管理上存在漏洞，改制审计只限于帐面审计，改制工作粗糙，核定企业债务不细、不严所致。二是被改制企业注册资金不到位或其开办单位抽逃资金所遗漏的债务。对这种所遗漏的债务，不能由改制后企业承担。其债务因注册资金不到位或抽逃注册资金的，原开办单位要在其不到位资金或抽逃资金范围内承担。
对企业隐形债务的处理。隐形债务主要是指在企业改制中由于客观原因，其债务尚未出现或尚未预见到，而随情势的变化而出现的债务。隐形债务主要有以下几种：一是原企业对外提供担保的隐形债务。在企业改制中，对原企业提供担保，由于企业管理不规范，一般从原企业帐面中难以反映出来。债权人提起诉讼，才发现而形成的隐形债务。对这种债务在处理上，如果企业在转制时，被兼并、联合的，原企业的担保责任应由兼并、联合后的企业承担；整体出售的，应由出售方从出售所得中承担担保责任，如出售所得为政府国资部门接受，则由国资部门从接受所得范围内承担担保责任；如采取其它形式转制的，则以债随物走的原则，由接受资产方从接受财产的范围内承担担保责任。二是挂靠单位的隐形债务。企业改制后，在挂靠企业无力承担时，被挂靠单位应承担连带责任，被挂靠单位的主管部门和有关部门也可能因有过错而成为共同被告。三是特殊的侵权损害之债。因企业法人和工作人员在经济活动中由于过错给他人造成损害而在改制时才发现而引的损害赔偿之债；因原企业产品质量不合格造成他人财产、人身损害而引起的损害赔偿之债。对这类因侵权损害所形成的隐形债务，处理原则与因担保所形成的隐形债务相同。
关于改制企业的主体资格：
新企业成为独立的市场主体，拥有完全的经营自主权，并独立承担民事责任，但由于新企业是在老企业的基础上建立发展起来的，改制中，旧企业的债权债务均以一定的形式由新企业来承担，因而，理顺新、旧企业之间的关系，确定新、旧企业之间的主体资格，有利于明确双方的权利、义务，有利于确定在涉讼时的被告资格和民事责任的承担。我们认为，改制企业的主体资格不能按一般债务案件处理，应本着既保护债权人利益，又支持改制企业迅速发展，增强还债能力的原则，合理确定。
兼并企业的主体资格。企业兼并主要包括承担债务式、购买式、吸收股份式、控股式四种，因兼并形式不同，兼并企业的主体资格也不同。以承担债务式兼并的，其对外债务应由兼并企业承担，兼并企业具有被告资格；以购买式、吸收股份式、控股式兼并的，由兼并企业在兼并财产范围内承担债务，兼并企业和被兼并企业为共同被告。2.企业分立、合并后的主体资格。根据《民法通则》第44条的规定，因企业合并前民事活动发生的纠纷，由合并后的企业承担，合并企业具有主体资格；企业分立前的民事活动发生的纠纷由分立后的企业为共同诉讼当事人，其债务由分立企业承担按份的民事责任。在调查中，我们发现，有的企业借改制之机，企图通过企业分立的方式逃避债务。一是采取剥离经营的，即原企业名称依然存在，利用原企业的人员、设备、技术重新组建新企业，老企业的债务仍由老企业承担的方式。对此，应认定为企业分立，将分立后的几个法人作为共同被告，共同承担民事责任。二是采取“挂帐建新”方式改制，由于债务仍挂在原企业帐上，故原企业作为第一被告是必然的，如新企业是用赊购的方式取得原企业资产的，可适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的规定》第105条、第300条的规定处理，即将新企业作案外人处理，必要时可对新企业采取强制执行措施；如新企业是直接用原企业资产组建的，可比照企业分立处理，将新企业列为共同被告。三是采取建新租旧方式，由于原企业仍然存在，故原企业应作为案件的被告。而新企业租赁了原企业的资产，故对原企业负有一定的义务即给付租金、租赁期后返还租赁物，故可根据《最人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第105条、第300条的规定处理。但租金和租赁时间明显不合理，四是采取抵债返租方式改制。实际处理中，如原企业存在，可以原企业为被告，在执行中执行已被原企业处理的资产；如原企业不存在，可列作出决定的企业主管部门为被告，在执行中执行已被处理的原企业的资产。
出售企业的主体资格。出售企业是一种买卖关系，但又不是普通的买卖关系，已涉及到老企业的债权、债务处理。因此，在确定买卖行为的效力和购买者的主体资格时不能一概而论，应充分考虑改制工作的实际，不能过于严苛。只要不损害国家和集体的利益，不侵害债权人的合法权益，一般不能确认买卖合同无效，不能直接确认由购买者承担还债责任。只要对原企业债务作了合理分割，购买者又愿意承担债务的，一般应认定债务转移行为有效，购买者即承担还债责任。对于在出卖时，债务没有落实，或落实悬空，而应由出售人承担而出售人被注销的，由接受被卖企业价款所得者在接受范围内承担债务。
股份合作企业的主体资格。如果原国有资产已转换成国有股，保留在股份合作企业中的，由股份合作制企业用国有股及股息还债；如果未转换成国有股但保留在股份合作制企业中由其占有、使用的，由该股份合作制企业承担清偿责任；如果既未转换成国有股，又未被股份合作制企业占有使用的，其资产损耗或流失的，由股份合作制企业和主管部门共同承担清偿责任。5.对遗漏债务和隐形债务的主体资格前文已述及，不再赘述。
关于承包、租赁企业的改制
一种情况是承包者（承租者）在经营期间，有《企业经营条例》第20条和《企业租赁条例》第20条规定的违约行为，发包方和出租方可单方面解除合同。另一种情况是在改制前合同能得到正确履行，没有违约行为发生，可依据《民法通则》有关“情势变更”的原则，在和承租人、承包人充分协商的基础上，并给予适当的经济补偿后终止合同。二要正确处理承包、租赁期间的增溢资产。承包人、承租人在经营期间为追求利润，实现高效益，对原承租、承包的资产进行更新和改造，解除合同时，其所交付的资产往往大于承包、租赁资产，增溢部分的财产应界定为承租、承包人的经营利润，并予以返还。三要依法保护承包人、承租人的优先购买权。因为企业的原经营者对原企业的情况比较熟悉，同等条件下更能充分发挥企业的潜力，有利于企业的发展，故在企业出售时，在同等条件下，原经营者有优先购买权，但在调查中，我们也发现有的地方政府感情用事，片面强调保护其优先购买权，在竞买者之间，不按竞价的高低，一味支持原经营者，使购买者与出让方产生矛盾，使改制工作不能做到“公正、公开、公平”。
关于职工权益保护：
企业改制中的职工安置和社会保障及职工权益的保护问题是改制工作成效的关键因素，也是党和政府关心的热点。暂时不能上岗的内部待岗，不得推向社会，并对养老保险金、失业保障、社会保障作出了具体的规定。这为解决职工安置及社会保障提供了明确的政策依据，便于改制工作中具体操作。改制企业普遍面临生产力不足和人员富余的矛盾，在迫于改制人员分流的要求下，改制时均能公然接受，但改制后就很难保证业主因人员富余、成本增强而不变相让职工下岗。一要正确认识企业和职工的关系。企业转民营后，职工与经营者之间的关系不是雇佣关系，其理由是：在企业内部，职工是通过与业主签订合同的形式来规范自己与企业的关系，其实质是劳动者本人对自己劳动力使用权在一定的时间内的让渡，而使用权的让渡并不影响劳动者参与对其在劳动成果的创造过程中的监督与管理的民主权利。企业改制后，根据规定，符合条件的企业必须建立民主管理职权。在股份制和股份合作制企业里，入股的职工既是劳动者，又是股东，实现了劳动和资本的联合，职工既可以行使劳动权，又可以行使股权，既可以获得劳动报酬，又可以参与分红，不存在雇佣的问题。因此，要加强宣传力度，清除这种错误认识，否则就会直接影响职工的生产积极性，引起职工和企业主之间的对立，不利于改制工作的健康发展。二是正确对待企业的用工自主权和职工的劳动权。中华人民共和国公民有劳动的权利，但这并不意味着企业就要承担解决职工就业的义务，企业可以根据自己的生产经营状况决定用多少职工，用什么样的职工，这是企业用工自主权的体现。尤其是企业改制后，产权明晰，企业自主性更强，原有劳动制度模式已不能适应新形势下企业改制工作的要求，人浮于事、人员富余与市场经济条件下企业优胜劣汰必将产生严重撞击。要规范劳动合同，加大管理力度。劳动管理部门要依据劳动法，积极参与改制工作，认真督促改制企业与职工签订劳动合同，提高合同签订率，并认真审查劳动合同，看其有无违反劳动法而附加条件逼使职工就范的条款。要认真准确地处理劳动争议纠纷。企业改制后，企业的所有制性质发生了变化，职工与企业之间的争议也相应发生了变化。

江苏省南京市人民政府


市政府关于印发
《南京市人民政府工作规则》的通知




宁政发〔2004〕17号



各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：


《南京市人民政府工作规则》已经市政府常务会议审议通过，现予印发，请遵照执行。

二○○四年一月二十九日



第一章 总 则


第一条 为使市政府工作规范化、制度化、法制化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《江苏省人民政府工作规则》，结合本市政府工作实际，制定本规则。

第二条 市政府工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚决贯彻党的路线、方针和政策，执行市委、市人民代表大会及其常务委员会的决议和上级领导机关的决定，实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府。

第三条 市政府组成人员要履行法律赋予的职责，坚持执政为民，富民强市；坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；坚持发扬“两个务必”的优良传统，忠于职守，服从政令，顾全大局，全心全意为人民服务。

第四条 市政府各部门要依照法律、法规行使职权，加快服务型政府建设，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，简化办事程序，提高工作效率，全面贯彻市政府的各项工作部署。

第二章 组成人员及其职责


第五条 市政府组成人员包括：市长，副市长，秘书长，市政府组成部门的委、办、局主任、局长。

第六条 市政府实行市长负责制。市长领导市政府的工作，副市长协助市长工作。

第七条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项，应当经市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。

第八条 副市长按照各自的分工负责处理分管工作，或受市长委托负责其他方面的工作及专项任务，并可代表市政府进行外事等方面的活动。

第九条 市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。

市政府根据工作需要配置副秘书长若干名，在市长、副市长、秘书长的领导下，协助处理相关工作。

第十条 市政府序列的委、办、局主任、局长负责本部门的工作。

第三章 科学民主决策


第十一条 市政府及其部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，不断优化重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。

第十二条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和政府规章、大型项目等重大决策，由市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。

第十三条 市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，应当以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律法规分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及区县的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。

第十四条 市政府在作出重大决策前，根据需要可通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

第十五条 市政府在决策中，要充分体现“公开、公平、公正”的原则，要针对不同情况，实行分类指导，注重政策导向，发挥政策集聚效应，确保决策取得实效。

第四章 行政效能


第十六条 市政府及其部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，提高行政效能。市政府根据每年经市人民代表大会批准的有关报告，结合实际情况，提出阶段性目标和重点工作的实施要求。各区县政府和市政府各部门应当按照市政府阶段性目标和重点工作的实施要求，进一步细化任务，组织落实。

第十七条 市政府及其部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制。市政府的日常工作，属于各位副市长分管范围内的，由分管副市长负责处理；涉及跨分管范围的重点工作，市政府原则上明确由一位副市长牵头负责，相关副市长配合。对各区县政府和市政府各部门急需解决或经协商难以解决的问题，市长、有关副市长应主动协调或责成秘书长、有关副秘书长协调，一般在10个工作日内协调解决；情况复杂的事项，可适当延期，但不得超过20个工作日。属于部门职责范围内的工作，各部门应当积极主动、认真负责地办理；涉及多个部门职责范围的事项，应明确由一个综合部门或主管部门牵头负责，相关部门必须积极配合。

第十八条 加强决策的督促检查。对市委、市政府做出的重大决策和出台的政策文件以及市领导的批示，各区县政府和市政府各部门必须坚决贯彻执行，并及时反馈贯彻执行情况。

第十九条 推行行政问责制。各区县政府和市政府各部门要规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，严格防范行政越权或不履行法定职责现象的发生。对职权范围内的事项，应按程序和时限积极主动地办理。由于故意、过失、不履行或不正确履行法定职责，给本市的发展造成不良影响和后果的，按照《南京市行政过错责任追究暂行办法》追究行政过错责任；造成严重后果和恶劣影响的，追究主要负责人的责任。

第五章 政务公开


第二十条 建立和健全政府信息公开制度。除涉及国家 机密、商业秘密等秘密事项外，市政府及其部门所掌握的政府信息应当通过有效途径向社会公开。政务信息公开应当及时、准确、充分。

第二十一条 市政府全体会议、市政府常务会议和以市政府名义召开的全市性会议，可根据会议内容，邀请新闻记者旁听。会议讨论决定事项的报道，由市政府办公厅审核后，报市政府秘书长同意，重大事项的报道须请示市长同意。

第二十二条 市政府建立新闻发言人制度。新闻发言人应及时发布重要政务新闻，通报市政府有关工作情况及对重大事项、突发性事件、社会关注热点问题的处理情况等。

市政府新闻发言人发布新闻，须经市政府秘书长批准，涉及重要事项须报市长或负责常务工作的副市长批准。

第二十三条 市政府及其部门要加快推进电子政务建设。办好“中国·南京”政
府门户网站，提供更多的网上查询、网上办理和网上便民服务项目。完善“市长电子信箱”，各区县政府和市政府各部门应该开通负责人电子信箱，及时处理市民来信，加强督查督办。

第二十四条 市政府及其部门和各区县政府的文件，除法律、法规明文规定外，必须通过政府公报、政府网站和新闻媒体予以公开。

第六章 依法行政


第二十五条 市政府及其部门要坚持依法行政，严格按照法定权限和程序行使行政权，强化政府责任，规范行政行为，切实做到依法办事、严格执法，及时发现并纠正违反法律、法规、规章和其他规范性文件的行政行为，不断加强法治建设，提高依法行政的能力和水平。

第二十六条 认真贯彻实施行政许可法，探索建立行政许可法所确立的行政许可设定制度、相对集中行政许可权制度、统一办理行政许可制度等各项制度。加强对行政许可的监督工作。

第二十七条 市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要，与本市改革、发展和稳定的大局及重大决策紧密结合，按照法定程序，适时提出地方性法规草案，制定、修改或废止规章和其他规范性文件，提高法规草案、规章和其他规范性文件的质量。

第二十八条 市政府发布的政府规章和提请市人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案，由市政府法制机构审查或组织起草，经市政府常务会议或者全体会议审议决定。市政府规章的解释工作由市政府法制机构负责。

第二十九条 各区县政府和市政府各部门制定的规范性文件必须符合法律、法规、规章，符合国家的方针政策和省、市政府的有关规定，不得超越区县政府或市政府部门的职能范围。涉及两个以上区县政府或者市政府部门职权范围的事项，应与有关区县政府或者市政府部门联合制定规范性文件，或者报请市政府制定规范性文件。

各区县政府和市政府各部门制定规范性文件应当经同级政府或者部门的法制机构进行合法性审核，并经同级政府的常务会议或者市政府部门的办公会议讨论决定。区县政府和市政府部门制定的规范性文件不得设定行政许可、行政收费等法律法规规定不得设置的事项。未经法制机构进行合法性审核的规范性文件，一律不得发布；未经公开发布的规范性文件，一律无效。

第三十条 建立健全各区县政府和市政府各部门规范性文件备案审查制度。各区县政府和市政府各部门制定的规范性文件应当自发布之日起三十日内报送市政府备案。市政府法制机构负责规范性文件的备案登记和审查工作。审查中发现规范性文件与法律、法规、行政规章抵触，不符合法定权限和程序，或者规范性文件之间相互矛盾的，由市政府责令修改或者予以撤销。

第三十一条 市政府及其部门要严格执行行政复议法、行政诉讼法和国家赔偿法，依法办理行政复议和行政应诉案件，依法处理行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

第三十二条 深化行政审批制度改革，简化审批程序，改革审批方式。审批事项较多的部门要设立办事窗口，统一受理各类行政审批申请事项。进入“电子政务大厅”的政府部门应当接受网上申请和实行网上审批。

第三十三条 按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩和精简、统一、效能的原则，科学配置执法部门职责，加强执法机关执法协调，逐步实现行政决策、执法和监督职能相分离。深化城市管理领域综合执法体制改革，逐步完善行政执法体制。

第七章 行政监督


第三十四条 市政府要自觉接受上级政府和市人民代表大会及其常务委员会的监督，依法向其报告工作、接受质询、备案规章，认真办理人大代表议案和建议；接受市政协民主监督，及时通报重要工作情况，虚心听取意见和建议，认真办理提案。市政府各部门要按照有关法律规定，接受司法监督和监察、审计等部门的专项监督，对监督中反映的问题要认真查处，及时整改。

第三十五条 市政府及其部门要加强对行政执法行为的检查监督，深化行政执法责任制，落实完善行政执法过错追究制和执法考核评议制以及重大行政处罚决定备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规和行政规章、政策规定的或者不当的行政执法行为。

第三十六条 市政府及其部门要自觉接受社会和舆论监督，高度重视人民群众来信来访，进一步完善信访工作制度，确保信访渠道畅通。市长、副市长、秘书长及市政府各部门负责人对群众来信来访和新闻媒体等反映的问题应认真办理或责成有关部门认真解决。

第三十七条 各区县政府及基层行政部门有权对市政府及其部门的工作提出批评意见和建议。市政府及其部门对区县政府和基层行政部门提出的意见和建议，应认真研究，并结合工作实际予以采纳。

第三十八条 市政府及其部门要逐步建立公正、客观的绩效评估机制。通过网上评议和组织专家、代表评议等方式，评估政府部门工作的绩效，推进政府职能转变，不断提高为人民服务的质量和水平。

第八章 会议制度


第三十九条 市政府实行全体会议、常务会议和市长办公会议制度。

第四十条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市政府组成部门的委、办、局主任、局长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：

（一）传达贯彻党中央、国务院，省委、省政府和市委的重要指示、决定，市人民代表大会及其常务委员会的决议；

（二）通报情况，分析形势，决定和部署市政府的重要工作；

（三）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。

市政府全体会议一般每半年召开一次，必要时，可安排市政府各直属机构和单位、各区县政府主要负责人列席；并邀请市委、市人大常委会、市政协及其有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，市各民主党派、工商联负责人，国家、省（部）属单位负责人，市各人民团体负责人列席。

第四十一条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。会议的主要任务是：

（一）讨论决定市政府工作中的重大事项；

（二）讨论通过提请市人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告和议案；

（三）讨论通过向上级国家行政机关报告或请示的重要事项；

（四）讨论通过市政府制定的规章及重要的规范性文件；

（五）听取市长、副市长和市政府部门的重要工作情况汇报；

（六）讨论决定市政府各部门和各区县政府请示解决或须由市政府批准的重要事项；

（七）审定行政区划调整意见、重大工程项目安排；

（八）讨论须由市政府作出给予奖励或处分决定的重要事项；

（九）通报和讨论其他事项。

市政府常务会议一般每月召开一至二次，根据需要可安排市政府有关部门、直属机构和单位及有关区县政府负责人列席；必要时邀请市委、市人大常委会、市政协及有关部门负责人，市法院、市检察院负责人，国家、省（部）属单位及市各人民团体负责人参加。

出席市政府全体会议、常务会议的市长、副市长和秘书长应达到总人数的一半。副市长、秘书长因故不能出席会议，须向市长或主持会议的负责常务工作的副市长履行请假手续。出席或列席市政府全体会议、常务会议的市政府部门、直属机构和单位及区县政府负责人，一般不得请假，确有原因不能出席或列席会议，须向秘书长履行请假手续。

第四十二条 市长办公会议由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持，研究、处理市政府日常工作中的重要问题。

市长办公会议根据需要不定期召开。

第四十三条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的议题由市长或市长委托负责常务工作的副市长确定，会议组织工作由市政府办公厅负责。市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的会议纪要，由秘书长审核后，报市长或负责常务工作的副市长签发。

市政府向市委常委会会议、市人民代表大会及其常务委员会会议报告的事项，须经市政府全体会议或常务会议、市长办公会议研究后，由分管副市长、秘书长或由委托分管副秘书长、市政府相关部门负责人报告。

第四十四条 市政府根据需要可召开专题会议。专题会议由市长、副市长、秘书长或由市长、副市长委托秘书长、副秘书长召开，协调处理市政府工作中的一些专门问题。专题会议纪要，由参加会议的秘书长或副秘书长审核后，报主持会议的市长、副市长或秘书长签发；委托秘书长、副秘书长召开的，由委托的市长、副市长签发。凡涉及机构调整、人员编制、资金安排、重大项目等事项的专题会议纪要，经分管副市长审核后，报市长或负责常务工作的副市长签发。

第四十五条 以市政府名义召开的全市性会议要从严控制，一般只开到区县。会议要经市政府办公厅统筹安排，分管副市长审核，报市长或负责常务工作的副市长批准后方可召开。

市政府各部门部署职权范围内的工作应以部门名义召开。其每年召开的本系统全市性会议原则上只召开一次，特殊情况不得超过两次。临时召开全市性会议的，应提前报市政府同意。会议一般不邀请各区县政府主要负责人出席，市长、分管副市长一般不到会讲话。确需邀请区县政府主要负责人出席，市长或分管副市长到会讲话的，应报市政府办公厅经市长、分管副市长同意。

第四十六条 市政府及其部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则，尽量缩短会议时间，减少会议人员；可以不开的会议坚决不开，可以合并召开的会议合并召开；具备条件的可以利用现代通信和技术手段召开电视电话会议，电视电话会议可以直接开到基层；不得在高级宾馆和风景名胜区开会。

第四十七条 进一步严肃会议纪律。市政府召开的各类会议，参会人员应提前安排好工作，准时出席会议。若因特殊情况不能到会，应提前按程序向市政府办理请假手续，经批准后，方可不参加会议或委托有关人员代会。参会人员在会议期间要严格遵守会场纪律，确保会议效果。

第九章 公文审批制度


第四十八条 报市政府审批的文件，按照《国家行政机关公文处理办法》的规定和市长分工负责的原则办理。

第四十九条 各区县政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》的有关规定。对明显不符合规定的公文，由市政府办公厅退回报文单位。

报送公文一般不得越级请示和报告。属市政府主管部门职权范围内处理的问题，直接报送主管部门处理。部门之间遇有分歧的问题，由主办部门主要负责人主动会有关部门协商解决，有关部门不得借故推诿。经协商仍不能解决的，应将协商经过、不同意见报告市政府，市政府作出决定后，部门必须坚决执行。

第五十条 各区县政府及市政府各部门报送市政府审批的公文，由区县政府或部门主要负责人签发。报送市政府后，由市政府办公厅按照领导同志分工呈批，在核报各市长批示时，分管秘书长应先提出明确的建议。重大事项应报市长或负责常务工作的副市长审批，或经市政府常务会议、市长办公会议决定。一般请示事项应在7个工作日内给予答复，特事特办，急事急办。

各区县政府及市政府各部门的请示、报告，应当报送市政府，一般不得直接报送市政府领导个人。市政府领导一般不直接在直送文件上批示。

第五十一条 市政府领导对送签的文件，无特殊情况，应在1至2个工作日内签批。审批公文时，对于一般报告性公文，圈阅表示“已阅知”；对有具体请示事项的公文，圈阅表示“同意”请示的事项。

第五十二条 各区县政府及市政府各部门要提高公文办理质量和效率。对市政府批办或市政府办公厅转办的公文，属本部门职权范围内的事项，应在5个工作日内办结；属需报市政府审批的事项，应提出本部门初步意见，在5个工作日内回复；属主办部门会相关部门办理的事项，主办部门要抓紧会商，并在7个工作日内回复；属需调查论证的事项，应先在5个工作日内答复，说明情况，并认真组织调查论证，上报结果不得超过20个工作日；特殊重大事项，以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公厅转有关部门征询意见的公文，有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不能回复理由的，视同无意见处理。

第五十三条 市政府发布的决定、命令和规章，向省政府的请示、报告，向市人民代表大会及其常务委员会提出的议案、人事任免，由市长签署。

以市政府名义发文，一般工作由分管副市长签发；工作有交叉，涉及其他副市长分管工作的，经有关副市长会签后再签发；属于重大事项的，由分管副市长审核后，报市长或负责常务工作的副市长签发。

以市政府办公厅名义发文，属印发市政府的工作意见、方案、政策措施或报告、请示等事项的，由秘书长审核签发；属转发部门文件的，经分管副市长同意后，由秘书长或副秘书长签发。上述文件涉及重大事项的，报市长或负责常务工作的副市长同意后，由秘书长签发。

第五十四条 市政府各部门要认真履行各自的行政职责，职权范围内的事务，由部门自行发文，不以市政府名义发文或市政府办公厅名义转发。需要联合发文的，应明确主办部门。未经市政府批准，各部门不得向区县政府发文，也不能要求区县政府向本部门报文。

市政府各部门发文要注重实效，坚持少而精的原则。法律、法规已有明确规定的不再发文；已全文公开播发见报的文件不再印发。对市政府的文件，市政府各部门及各区县政府要结合实际提出具体贯彻意见，不得照抄照搬，层层转发。积极推进电子政务建设，逐步实现公文运转电子化。

第十章 作风纪律


第五十五条 市政府领导及市政府各部门负责人要积极倡导理论联系实际的学风。努力学习政治理论知识、现代科技知识、法律知识和各项业务知识，密切关注国际国内社会经济发展的趋势和规律，研究新问题，探索新路子，不断解决经济和社会发展中的矛盾、问题，努力提高执政为民的能力和水平。

第五十六条 市政府领导及市政府各部门负责人要坚持调查研究、求真务实的工作作风，深入基层、深入群众，掌握第一手资料，增强工作的预见性和主动性。要善于抓住工作中的重点、难点和热点问题。严格控制各种名目的庆典和达标评比，减少各类事务性活动。市长、副市长原则上不发贺信、贺电，不题词、题名；市长、副市长出席的一般性会议不发新闻报道，确需报道的，内容要精炼、注重效果。

第五十七条 市政府领导及市政府各部门负责人要保持和发扬艰苦奋斗的作风，坚决反对和制止各种奢侈浪费行为。严禁搞劳民伤财的“形象工程”。严禁借各种名义用公款请客送礼、搞变相公款旅游。市长、副市长下基层要减少陪同和随行人员，轻车简从。

市政府领导及市政府各部门负责人要带头执行各项廉政规定。不得收受与行使职权有关的单位和个人的礼金和礼品；不得利用职权为个人和小团体谋取利益；不得利用职务便利为配偶、子女及身边的工作人员谋取不正当利益；不得利用职权违反规定和程序干预各类市场经营活动。

第五十八条 健全重大事项请示报告制度，严格遵守各项政务纪律。市政府组成人员言论和行为必须与市委、市政府的决定相一致，未经市政府研究决定的重大问题及事项，不得在个人讲话或文章中擅自对外发表。

各区县政府和市政府各部门要及时向市政府报告重要情况和重大事件，对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示报告。

第五十九条 严格外出管理和请假制度。副市长、秘书长外出（包括出访）或休假，应由本人在事前书面或口头向市长报告；副秘书长外出（包括出访）或休假，应事前向分管副市长、秘书长报告。经同意后，应把外出、休假的时间、地点及联系电话等有关事项告市政府办公厅。

各区县政府、市政府各部门的负责同志外出（包括出访）或休假，必须以书面形式向市政府请假，由所在单位将负责同志外出的事由、时间、地点、联系方法及代为主持全面工作的负责人名单，提前报市政府办公厅总值班室。正职经市长批准、副职经分管副市长批准后方可外出。凡外出或休假的，应按批准天数返回，并及时销假。因特殊情况不能及时返回的，必须按程序报批。因公外出（包括出访）应有明确的任务，并做好必要准备。外出结束后，应向市长或分管副市长汇报外出的工作成效和有关情况。外出工作成效要作为年度考核内容进行考评。
第六十条 市政府及其部门要坚持从严治政，严格管理。要从机制、体制和法制入手，建立严密的程序、制度和规章，有效地防止、监督和查处各类违规、违纪和违法行为，使各级政府机关和工作人员切实做到廉洁、勤政、务实、高效。