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“医疗损害责任鉴定”的空白由谁来填补(二)/余成善

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 03:49:21  浏览:9793   来源:法律资料网
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“医疗损害责任鉴定”的空白由谁来填补(二)
浙江宣盛律师事务所(324000) 余成善
柯城区太真路1号四楼

关键词:医疗过错 医疗损害责任 鉴定人 司法鉴定
内容提要:《侵权责任法》实施后,有关“医疗损害责任鉴定”部门的授权,建议由卫生部授权制订《临床技术操作规范——各科分册》的技术标准、操作规程的医学会为合格的鉴定主体,法医就其专业知识补充在医疗损害责任中的死因、伤残部分,可以完善医疗损害责任的司法鉴定。
为树立中华医学会在鉴定中的权威,避免鉴定的多头出现,建议终止法医聘请医学专家鉴定的制度(不是医学专家出庭质证)。此外,为避免在鉴定中“医医相护”的现象发生,在医疗损害责任鉴定的办法中,应设立鉴定的原则,鉴定人的权利、义务和法律责任。

医疗纠纷是当今社会中的突出问题,医疗诉讼案件在人身损害赔偿诉讼中呈上升趋势。为解决医疗纠纷在立法上的依据,《侵权责任法》已于2010年7月1日实施,《医疗事故处理条例》的行政法规有关医疗事故赔偿责任的规定同时废止。人民法院审理医疗损害责任案件,应当适用《侵权责任法》,而不再适用《医疗事故处理条例》。
在《侵权责任法》的立法过程中,社会各方呼吁立法机关在《侵权责任法》中规定基本的医疗损害责任的鉴定制度,但都被“实体法不规定程序法的内容”而予以拒绝,没有对医疗损害责任鉴定作出任何规定。因此,就留下了医疗损害责任鉴定制度这个空白。(注1)
笔者曾在“医疗损害责任鉴定”的空白由谁来填补一文中论述:“为解决‘医疗损害责任鉴定’的空白,解决在司法实践中移送部门的争议,建议由立法机关就‘医疗损害责任鉴定’在程序设计上纳入司法鉴定的轨道,授权指定鉴定部门鉴定,以保障《侵权责任法》的实施。”
在“医疗损害责任鉴定”中授予法定鉴定部门应补充考虑以下几个问题。
一、回顾《侵权责任法》实施前,以总结“医疗过错”鉴定由医学两个分支学科(临床医学、法医临床医学)分别鉴定的教训,在授权“医疗损害责任”鉴定部门切不可重蹈覆辙。
在司法实践中,有的法院力求鉴定的合理性、公正性,通常委托司法鉴定机构重新进行鉴定,这种医学会的医疗事故的技术鉴定和医疗过错的司法鉴定并存的体制,在《侵权责任法》实施前是司空见惯的实况。
在司法实践中,医疗过错的司法鉴定,由法医类的司法鉴定人员就“诊疗行为过失”及“诊疗行为过失与损害后果之间的因果关系”两这个问题进行认定、评判、鉴别,这是一种未经授权,且违反我国现行三大诉讼法中关于鉴定问题“法定主义”的原则,其鉴定结果本应当是无效的,然而在执法机关一直在实施,这是造成“医疗过错”鉴定中混乱的根源。虽然立法机关未就“医疗过错”鉴定授权过鉴定部门,但在全国人大常委会法制工作委员会出台的《关于对法医类鉴定与医疗事故技术鉴定关系问题的意见》(以下简称为《意见》)中指出:“医疗事故技术鉴定的内容不都属于法医类鉴定,涉及尸检、伤残等级鉴定,属于法医类鉴定范围。对此类鉴定事项,在进行医疗事故技术鉴定时,由已列入鉴定人员名册的法医参加为宜。”这与卫生部门《医疗事故技术鉴定暂行办法》第21条规定完全一致。另外,在卫生部门的医疗事故技术专家库学科专业组名录为26个专科60个专业组,其中也包括法医学专科。(注2)
对于法医就“医疗过错”的司法鉴定,医疗机构及其医务人员都不相信,其根源是法医不从事临床医疗实践,且与上述《意见》相悖。
在法律、行政法规中,根据立法的需要而出现的“医疗事故”、“医疗过错”、“医疗损害”的术语,其处延不断扩大,但涉及“医疗”的专门性问题应当是无争议的,然而在司法实践中,虽然立法部门出台了《意见》,但执法部门(如有的法院)滥用了司法鉴定程序启动的决定权,把“医疗过错”技术鉴定的内容交由法医鉴定,而法医也没有这个职责去进行“医疗过错”的技术鉴定,然而执法部门就以法医的鉴定结论为裁量的依据,容易造成错案。鉴于“医疗事故”、“医疗过错”、“医疗损害”的外延不断扩大,其在法律上表述的含义也会有所变动,而在此时,笔者认为,根据《立法法》第43条规定,“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会专门委员会及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求”,而不是擅自把“医疗过错”技术鉴定的内容交由法医鉴定。
二、医疗损害责任鉴定纳入司法鉴定的轨道,法医聘请医学专家的司法鉴定之路径应予以终止。
根据全国人大常委会颁布的《关于司法鉴定管理若干问题的规定》第1条规定,医疗损害责任鉴定如发生在诉讼活动中,其性质应当是司法鉴定,这是毫无疑问的。
医疗损害责任鉴定纳入司法鉴定的轨道,全国人大《关于司法鉴定管理若干问题的决定》第2条,第17条就其鉴定相关的内容应作补充规定。
在医疗损害责任鉴定中,最为关键的是诊疗行为过失,及其与损害后果之间的因果关系,这两个问题,也是医疗纠纷中所要解决的核心问题,然而这两个问题是属于临床医学鉴定的范围,不属于法医病理鉴定(俗称尸体鉴定)和法医临床医学鉴定(俗语称活体损伤鉴定)的范围。由此可知,法医是无权涉及这两个问题的鉴定内容。
法医临床医学是研究活体人身伤害,是为司法活动中定性、调解、审判服务。而在临床医学中的医疗损害责任也是人身伤害中的一种形式,两者其研究的对象同一(均为人体),但其研究的角度不同。故在《侵权责任法》实施之前,执法部门把医疗过错的司法鉴定交由法医鉴定,在法律上是属一种重大的误解。在司法实践中,法医又聘请医学专家参与,更能予以说明。
鉴于既往司法鉴定多由司法鉴定机构的法医主持鉴定,特邀或聘请临床医学专家参与,或者由鉴定机构以鉴定人员直接进行鉴定,遇有疑难的专业问题后,再向临床医学专家咨询之路径,应当逃太。其缺陷不是临床医学专家直接出庭质证,而是由法医出庭质证。且“在法医鉴定书的书写是鉴定人以医学专家意见为主,但有对专家意见斟酌取舍的权利”。(注3)
为树立中华医学会在鉴定中的权威,避免鉴定的多头出现,建议终止法医聘请医学专家的鉴定制度。
三、医疗损害责任鉴定如授权专门研究医疗技术的医学会为司法鉴定主体,在其相关的鉴定办法中,应设立有鉴定的原则、鉴定人的权利、义务和法律责任(如医医相护应承法律责任)。
《侵权责任法》实施后,在侵权责任的归责原则中,凡属违反技术规则的问题,要用技术标准确定有否过错,即过错责任原则。理由是,在医疗纠纷中,无论是患者,还是医疗机构,因医疗损害原因复杂,在举证责任上都会出现困难。笔者认为,请求专门研究医疗技术的医学会鉴定是唯一合法途径。
医学会是在卫生部授权之下,制订了《临床技术操作规范——各科分册》的技术标准、操作规程。故其用医疗技术标准去确定有否医疗损害责任,是最有权威的鉴定主体。法医就其专业知识补充在医疗损害责任中的死因、伤残部分,可以完善医疗损害责任的鉴定。
在《侵权责任法》实施之前,有的鉴定专家评论,卫生部30号令即《医疗事故技术鉴定暂行办法》中缺少医疗事故鉴定原则,没有规定由谁来具体操作,如何操作,如有异议,当事人向上一级医学会申请复议。《侵权责任法》实施后,如何提升医学会在医疗损害责任鉴定中的权威、公信力,以消除在公民中形成“医医相护”的与论。笔者认为,首先应在立法、立规中制订鉴定的原则,鉴定人的权利、义务和法律责任。其次,要把握好鉴定人的均入门槛,要具有一定的素质,具有权威性、思想品德好、人文修养好,与医患双方具有沟通能力和技巧的人材。第三,鉴定人要经过法律基本知识的培训,尤其要掌握诉讼证据的特征是由证据的客观性、关联性和合法性三个基本因素组成,且三个因素是互相联系缺一不可的。客观性和关联性是证据的内容。合法性是证据的形式,是证据真实性和相关性的法律保证。在实践操作中,要有“医事法官”的角度去鉴定,而不能以临床习惯思维去做鉴定。第四,对申报鉴定材料(真实性)关口要把握好,对于已进入司法程序,一般不应再申报进入,更不能继续委托。第五,鉴定报告除了损害事实及其因果关系论述外,要注重损害等级,责任程序的评判。删除司法建议(原称医疗护理学建议),容易产生岐义。
鉴于中华医学会适用医疗过错的原则去鉴定医疗损害责任,在司法实践中医疗机构没有医疗过错,但存在医疗损害后果的情况。究其原因,是由于在医学研究中还存在许多未知因素及医疗行为本身的局限性和风险性。为此,有的医学专家提议,这样的医疗风险如果有医疗保险予以保障,或者第三方参与调解,或者公立医院由政府出资补偿,医疗纠纷的处理会更公平、合理。笔者认为,医疗纠纷如果通过诉讼途径解决,中华医学会的鉴定结论也是诉讼证据之一,可以通过法庭的质证(即医学会专家、当事人聘请医学专家辅助人),也会得到公平、合理的处理。
四、《侵权责任法》是实行过错责任原则,医疗过错及其技术鉴定是专业性很强的,并非其他专业(包括法医)可以兼容的专业,法官通常不具备“医疗损害责任”的专门知识,鉴定问题“法定主义”的授权势在必行。
在司法实践中,除了“医闹”和“赖医”(可按《治安管理处罚法》第23条第1款处理)之外,我国目前解决医疗纠纷的办法也很多。
2009年12月10日,人民日报发表卫生部陈竺部长署名文章,谈到如何解决医患纠纷。其中介绍有四种办法:一是医患双方自行协商解决;二是引入第三方调解机制;三是通过法律途径解决;四是开辟医患纠纷处理“绿色通道”,简化程序,提高效力。
北京市卫生局的联席会议制度下的医患纠纷第三方调解机制,由市政府法制办牵头,把卫生局、公安局、保监会和医疗责任险等“角色”联合起来,逐渐把医疗事故和非医疗事故的调解、鉴定和赔偿标准统一化。(注4)
在司法行政部门的领导下,有医患纠纷人民调解委员会的调解,也可以解决一部分医患纠纷。(释:“医患纠纷”比“医疗纠纷”外延扩大,全文中除了部长、行政部门指示或参与解决提出“医患纠纷”之外,笔者为《侵权责任法》中所提及“医疗纠纷”的法律术语应予规范。)
终上概况,医疗纠纷是当今社会中的突出问题,其解决办法中甚至于政府的相关部门都已参予。
根据我国社会主义法制体系已趋形成,法律的制订也已渐完善。在《侵权责任法》中第7章又专门设立了“医疗损害责任”一章。由于我国公民的法制观念、唯权意识的增强,医疗损害侵权纠纷的处理从此有法可依。从以上各种处理医疗损害侵权纠纷的途径中,必尽要落实到诉讼的法律途径解决。在医疗侵权纠纷案件的审理中,是否存在医疗过错及其技术鉴定是专业性很强的,并非其他专业可以兼容的专业,法官通常不具备“医疗损害责任”的专门知识,故在诉讼中能够作为证据使用的经由专门研究医疗技术的专家作出的鉴定,为法官的裁量提一个有客观科学的结论,维护当事人的合法权益。为此,根据三大诉讼程序中鉴定问题“法定主义原则”,建议由立法机关授权由专业资格的“医疗损害责任”鉴定的部门,以保障《侵权责任法》的实施。

注1:《侵权责任法》医疗损害责任改革的成功与不足。杨立新,中国人民在大学法学院,教授。
注2:2002年8月2日,卫生部、国家中医药管理局制定。
注3:两种鉴定均需完善,西安交通大学医学院法医系,张秦初、陈腾,2005年10月14日《健康报》
注4:医院投诉管理办法开始实施,三方式解决医患纠纷,09.12.2 13:52 卫生部网站

2011年5月25日

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村干部在征地补偿款问题上的犯罪定性分析与思考

张闪闪


  随着经济社会的发展和城乡一体化的不断推进,农村大量土地被征用,许多镇村获得了数额巨大的土地征收补偿款,此笔款项系失地农民未来的生存和发展的依托和希望。如何管理和使用好这笔群众的“生存钱”和“发展钱”,事关广大农民的切身利益和社会的稳定。但是,由于缺乏有效的投资途径,加上制度和监管上的漏洞,土地征收款成了一些“村官”争抢的“唐僧肉”。并由此引发了司法适用上的困惑,虽然,2000年4月29日,全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》,以立法解释的形式把村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事“七种行政管理工作”,包含“土地征收补偿费用的管理”纳入“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释的出台,使得村委会等农村基层组织人员的身份有了一定的明晰。但在司法实践中,由于征地补偿费的构成不同、流转过程阶段的不同,其资金属性亦不相同。再加上村干部在征地补偿费流转的各个阶段其工作性质、主体身份可能发生变化,这些使得村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上存在分歧,是构成贪污罪和挪用公款罪,还是职务侵占罪和挪用资金罪?这些又再次引发了法学界和司法实务界的论争。 对这一问题的解决,也关系到检察院对案件的管辖。

观点整理

  第一种意见认为,只要是涉及到对农村“土地征收补偿费用的管理”的案件,就符合全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作,属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”:(一)……(四)土地征收补偿费用的管理:……因此,对于村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的,一律按“其他依照法律从事公务的人员”论,故而构成贪污罪或是挪用公款罪。
  第二种意见认为,对农村“土地征收补偿费用的管理”不能简单的从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的字面去理解,而应按照土地征收补偿费用的支付与分配情况来划分案件的性质。
  第三种意见认为,确认案件性质的关键是确定“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项的性质,前面两种意见只是对全国人大常委会立法解释的片面理解。
  第四种意见认为,案件性质的确认确实与“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项性质有关,但问题的关键还在于确认对款项的管理是属于协助人民政府从事行政管理工作,还是属于村民自治范围内的事务。
  认真分析以上几种意见,可以看出,他们是从不同角度来分析案件的性质的。第一种意见是把问题简单化,单纯从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出发,机械的理解立法规定,而未领会立法解释的精神。实践操作中,土地征收补偿费用的管理问题错综复杂,土地征收补偿费用的构成不同、流转过程阶段不同,其资金属性亦不同。还有村干部在征地补偿费支付过程的不同阶段,其工作性质、主体身份可能变化。正因为如此,全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出台后,并未平息村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上的争论。第二种意见看到了土地征收补偿费用的支付和分配阶段对案件定性的影响,确实,土地征收补偿费用由于构成不同,在支付和分配前后其资金属性亦会不同。这是从犯罪对象角度进行的论证。第三种意见提出土地征收补偿费用的管理这个阶段对款项的性质的影响,亦即村干部在涉及土地征收补偿费用的过程中,并非全是进行管理。第四种意见对村干部对款项的管理是否属于协助人民政府从事行政管理工作提出了质疑。第三种意见和第四种意见则是从犯罪主体角度进行的论证。以上意见虽然立论角度不同,但其实都看到了对村干部在土地征收补偿费用涉嫌犯罪问题上影响定性的两个很重要的因素,即犯罪主体和犯罪对象问题。所以,归根结底,争论的焦点集中于两点:一是犯罪主体问题。村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。二是犯罪对象问题。“土地征收补偿费”是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象,还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象。对此,笔者将在下面进行探讨。

法理评析

  要正确认定村民委员会等村基层组织人员涉嫌征地补偿费犯罪的性质,需要区别不同情况,具体问题具体分析。明晰各个阶段、各个部分土地征收补偿费用的性质,以及村民委员会等村基层组织在各个阶段的主体身份。

一、 犯罪对象问题分析

  在贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪的认定上,一个重要的区别点在于:犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围:(一)国有财产;(二)劳动群众集体所有的财产;(三)用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产,以公共财产论。
  《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成:1、土地补偿费;2、安置补助费;3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段,即在支付前后(进入村财务帐目)和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看,凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用,其款项主要来源于政府或国有单位,因此,在进入村财务帐目之前,征地补偿费用属于国有财产,对此没有异议。但是,在进入村财务帐目之后,则需要具体分析。
  首先,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定:“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此,土地补偿费支付后,即进入村财务帐目后,就属于村民委员会集体所有,系集体所有的公共财产。
  其次,地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定:“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”,因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有,属于私人财产,对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前,村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理,没有所有权,根据刑法第九十一条的规定:在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产,以公共财产论,因此属于公共财产。
  最后,征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定:征地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置的补助费支付给集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见,征地安置补助费支付后可以分为三种情况:一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用,属于集体所有的公共财产,成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;三是不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后,属于个人财产,村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此,后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
  安置补助费的性质到底如何?安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定,征地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。市、县和乡(镇)人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见,农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权,而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置,而不能用作其他。同时,对安置补偿费的使用情况,乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费,其实质应理解为安置基金,属于公款性质。①因此,在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前,可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。

二、犯罪主体问题分析

  贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体都是国家工作人员。关于国家工作人员的范围,包括四类:1、在国家机关中从事公务的人员;2、在国家机关之外的其他国有单位从事公务的人员;3、国家机关以及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员;4、其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员不是国家工作人员,全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作,属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”:(一)……(四)土地征收补偿费用的管理:……因此,对于村民委员会等农村基层组织人员只有在从事全国人大常委会解释规定的事务,才存在依法从事公务的可能,才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。从中可以发现,“从事公务”是判断是否属于国家工作人员或是以国家工作人员论的核心要素。所谓“公务”,主要表现在与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见,要正确认定犯罪主体,关键是看村民委员会等村基层组织人员在土地征收补偿费用的管理的整个过程中(进入村财务帐目之前和之后)是否都是协助人民政府从事行政管理活动,亦即是否属于从事“公务”范畴。
  在司法实践中,农村关系相对比较复杂,村干部处理事务既有日常的村集体事务,又有协助政府从事行政管理职能事务,而且人民政府与基层村组织之间往往又没有明确的特别是书面的委托关系,所以,难以区分村干部所从事的具体事务是否属于协助人民政府从事行政管理。②村民自治事务与“公务”并不是截然分开的,两者往往交织在一起,使得管辖权相对模糊。
  征地补偿费用在支付前和支付中,即未进入村财务帐目之前,如果被村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的,按“其他依照法律从事公务的人员”论,符合构成贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体资格,对此几乎没有什么争议。但是征地补偿费用支付到位后,即进入村财务帐目之后,村民委员会对该笔款项的管理、分配,是属于协助人民政府从事行政管理工作,还是履行村自治管理的职责,对此则存在意见分歧。
  从上面第一部分对犯罪对象的分析,已经得出土地补偿费在支付进村财务帐目后,即名正言顺地成为集体财产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未明确规定市、县、乡镇一级对此款项的使用情况的监督,其与村基层组织在土地补偿费的关系上告一段落。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定:……村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。因此,农村基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治或者经营事务,而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。此种情况下,农村基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的,不具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
  安置补助费是由省级以上人民政府确定的,其实质应理解为安置基金,属于公款性质,这在之前犯罪对象部分已有论述。再加上土地管理法实施条例规定,征地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。市、县和乡(镇)人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见,对安置补偿费的使用情况,乡镇人民政府享有监督权,其与村基层组织在此笔款项的关系上并未终结,村基层组织对安置补偿费的管理和使用,是在乡镇人民政府的监督之下。因而,可以确定,村民委员会等基层组织人员对安置补偿费用的管理和使用实际上是协助人民政府从事安置补偿费管理工作,属于公务行为。此种情况下,农村基层组织人员也就属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的,具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
  通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析,村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定,对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是,由于村财务管理比较混乱,各类款项互相混淆的情况比较常见,况且征地补偿费用各部分在其中也难以区分,办案实践中往往对被侵占挪用款项具体属于哪一部分争议较大。笔者认为,这是村干部的管理问题,部分款项被侵占挪用后尽管难以具体区分款项性质,但只要有征地补偿费的成份,其中不否认有国有财产的存在,检察机关应加以查处。在办案过程中发现不属于检察机关管辖的,再及时移送其他部门依法处理。这有利于最大限度地打击遏制村民委员会等农村基层组织人员在征地补偿款问题上的犯罪,从而维护农村社会稳定,保障农村经济健康发展。


参考文献:
① 参见刘岩《“土地征收补偿费用的管理”案件管辖权确认问题浅探》,载法学研究,2004.
② 参见倪集华、王家亮《对我省检察机关查处村干部涉土犯罪案件情况的调查》

湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省企业集团组建与管理暂行办法》的通知

湖南省人民政府


湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省企业集团组建与管理暂行办法》的通知
湖南省人民政府


通知
各行政公署,自治州、市、县人民政府,省直机关各单位:
省人民政府同意《湖南省企业集团组建与管理暂行办法》,现印发给你们,请各地各部门结合实际,认真贯彻执行。
湖南省人民政府办公厅
一九九六年七月十九日

湖南省企业集团组建与管理暂行办法

第一章 总 则
第一条 为适应社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的需要,规范企业集团的组织和管理,促进企业集团健康发展,根据《中华人民共和国公司法》和国家有关法律、法规,制定本办法。
第二条 本办法所称企业集团是指以母子公司为主体,通过投资及生产经营协作等多种方式,以产权为主要纽带,与众多企业事业单位共同组成的经济联合体。
第三条 企业集团的母公司、子公司和其它成员单位均具有法人资格,依法享有民事权利和承担民事责任。
第四条 组建和发展企业集团的目的,是发挥企业群体优势,提高整体经济效益;优化产业结构,调整企业组织结构,促进资源合理配置和技术进步;实现规模经济,增强企业市场竞争实力。
第五条 组建和发展企业集团的基本原则:
(一)符合国家产业政策和经济发展规划的要求;
(二)坚持公平竞争,禁止行业垄断和地区封锁;
(三)坚持政企职责分开,母公司及其它成员单位不能兼有政府行政管理职能;
(四)坚持政府引导、政策推动、出资者自愿。

第二章 企业集团的设立、变更和终止
第六条 企业集团必须具备下列条件:
(一)企业集团的母公司可以是一个从事生产经营、商贸经营和资产经营的企业,也可以是专门从事资产经营的公司,其规模必须是国家认证的国家大型企业,或注册资本在1亿元以上;
(二)母公司至少拥有5个控股公司;
(三)具有集团成员共同遵守的集团章程。
第七条 企业集团章程应载明以下事项:
(一)企业集团名称(可载明简称、外文名称及缩写);
(二)母公司名称、所在地和经营场所;
(三)企业集团的宗旨;
(四)遵守国家法律、法规和接受监督管理的内容;
(五)母公司的主导作用;
(六)企业集团成员之间的联结方式;
(七)集团协商议事机构的产生原则、办法、程序、职责、任期和协商、协调活动的内容范围、议事规则;
(八)集团协商议事机构负责人的产生原则、办法、程序、任期及职权范围;
(九)企业集团名称的使用及权限;
(十)母公司与控股成员、参股成员和协作成员之间的权利、义务和责任,相互监督和自我约束的办法;
(十一)参股成员和协作成员参加或退出企业集团的条件、办法和程序;
(十二)企业集团的活动经费来源及管理办法;
(十三)章程的制订、修改、解释和终止;
(十四)其它需要载明的事项;
企业集团成员单位负责人应当在集团章程上签字,并加盖单位印章。
第八条 设立企业集团,由母公司按照规定向工商行政管理部门申请工商登记,应当提交下列文件:
(一)设立企业集团的申请报告;
(二)企业集团章程;
(三)企业集团成员名单(按控股、参股和协作成员分类列出);
(四)企业集团各成员企业的营业执照(复印件)或合法证明;
(五)母公司进行法人登记时必备的全部文件;
(六)审批部门的批准文件。
第九条 设立企业集团有下列情况之一的,应当报省人民政府授权的经济综合主管部门审批:
(一)母公司为专门从事资产经营的公司;
(二)母公司为金融机构;
(三)母公司为外商控股的企业;
(四)母公司为由政府部门转为的经济实体;
(五)在全行业中居于前列的企业。
第十条 企业集团有以下情况之一时,应予终止:
(一)母公司发生破产、解散等重大变化的;
(二)企业集团成员之间的关系发生重大变化,已不再具备企业集团基本条件的;
(三)有企业集团章程规定的终止情形的;
(四)政府依法决定终止的。

第三章 企业集团的内部管理
第十一条 建立母子公司的管理体制。按产权联结关系和生产经营协作关系,企业集团成员分为母公司(集团公司)、子公司(控股成员)、参股成员和协作成员。全资子公司应与母公司合并会计、统计报表。
第十二条 控股成员是指母公司所持股份达到控股程度的子公司。
控股成员不得持有母公司股份。
第十三条 参股成员是指母公司所持股份未达到控股程度,并承认企业集团章程的企业事业法人。
第十四条 协作成员是与母、子公司有长期稳定的生产经营、科技协作关系,并承认企业集团章程的企业事业法人。
第十五条 由母公司长期承包、租赁的企业事业法人,是特殊类型的集团成员。母公司依照协议对其实施管理。
第十六条 母公司在企业集团中处于主导地位,对外代表企业集团。
第十七条 母公司依照《中华人民共和国公司法》对控股、参股成员行使股东权力。
第十八条 企业集团可以设立协商议事机构(理事会、管委会或其它名称),其产生办法、议事规则及职责由企业集团章程规定。
协商议事机构的负责人由母公司负责人担任,成员按企业集团章程规定选举产生。日常工作可委托母公司的职能部门负责。

第四章 政府对企业集团的管理
第十九条 政府依法对企业集团进行必要的指导、协调、监督和服务。政府对企业集团的管理主要通过母公司实现。
第二十条 按照政企分开的原则,政府对企业集团实行宏观经济管理。其主要内容:
(一)通过制定社会经济发展规划和产业政策,引导和支持企业集团健康发展;
(二)禁止设立垄断性的企业集团;
(三)制订有关政策,促进资产合理流动和存量资产的优化配置,使企业集团不断发展壮大;
(四)对企业集团发展规划、技术改造、专业标准化等方面进行指导;
(五)依据产权关系,对国有财产实行监督管理。
第二十一条 省人民政府有关职能部门应制定和完善适应企业集团健康发展的财务、税收、投资、信贷、统计、人事管理等方面的规章、制度和办法。
第二十二条 企业集团必须遵守国家有关法律、法规和规章,切实加强内部监督机制,接受政府的政策指导和监督。

第五章 企业集团成员企业的公司制改建
第二十三条 本章所称公司制改建是指在本办法生效前成立的企业集团成员企业的公司制改建。
第二十四条 企业集团成员企业公司制改建的目的,是企业由工厂制改为公司制,建立产权联结纽带,构造企业集团母子公司体制。
第二十五条 企业集团核心企业的公司制改建,由核心企业向出资人提出申请,其改建方案经省人民政府或授权部门批准后实施。
企业集团控股成员的公司制改建,其改建方案由集团母公司决定。

第六章 附 则
第二十六条 本办法生效前设立的企业集团,必须按本办法进行规范。
第二十七条 本办法自发布之日起实行。



1996年7月19日

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