我国首例“请客刮彩”案法理评析/邝宪平

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行政诉讼是“门槛高”还是“没门”

杨红良


　　行政诉讼向来被称为“民告官”，言下之意自不待言。惹上行政诉讼的当事人往往感叹其“门槛高”，“告官”实在不容易，而如果“民告官”本来就“没门”，则相应的“民”权根本无从实现。试以我办理过的一“串”行政诉讼案件为例。
　　本市中心一小区竣工于1998年，随后业主纷纷入住。可是2004年，开发商在小区内原本规划为停车场的地方开始建造一幢小楼房，并告知前来询问的业主他们建造的是“社区活动楼”。但该三层小楼于次年建成后，开发商并没有将其移交给业主们使用，而是自行入住办公。业主们自然不满意。后经业委会查实，该小楼已由开发商于2005年获得产权证。
　　由此，业委会开始了漫长的维权历程。《新闻坊》曾几次曝光，区有关部门领导几次专程召开协调会，但都无果而终。无奈之下，业委会只得以房地局为被告，提起了行政诉讼，认为“社区活动楼”应属业主所有，请求撤销被告向开发商颁发产权证的具体行政行为。诉讼中，被告房地局拿出了小楼规划图纸的复印件，原告向法庭表示要求查看原件，但被告知“已经看到过，不用看了”。最后，法院认定被告审核的开发商提交的材料齐全，手续完备，颁发房产证并无不当，驳回了业委会的诉讼请求。值得一提的是，庭审间隙，法官提示业委会“这个规划看来有问题，你们可以起诉规划的。”
　　业委会不服一审判决，提起上诉。二审法院认为，业委会“提起本案诉讼系认为被诉登记行为侵犯了小区全体业主对系争房地产享有的所有权，上诉人该主张涉及房屋权属争议问题。在该权属争议未解决之前，上诉人直接提起本案行政诉讼，要求撤销系争产权登记行为，尚缺乏依据。”据此，二审法院维持原判，驳回业委会的上诉请求。
　　业委会还是不服，向二审法院提起再审申请。在申请中，业委会明确提出，房地局颁发产证时，本市与本案焦点直接相关的有位阶同等的《房地产登记条例》和《住宅物业管理规定》两部地方性法规，但后者后于前者施行，故应以后者的规定为准，而依该法规，则对小楼不应颁发产权证。对此，二审法院并无作出任何回应。二审法院也没有举行听证，基本观点与二审阶段并无二致，最后驳回业委会的申请。
　　业委会向高级法院提起再审申请。审查后，高级法院认为，业委会和业主都没有证据证明其对小楼享有产权，所以，业委会主张撤销房地局颁发产证行为没有事实和法律依据，于是再次驳回业委会的再审申请。对业委会提出的房地局颁证时存在的两部地方性法规一事，高级法院同样不作任何回应。但同样只得一提的是，听证过程中，看了业委会拿出的没有小楼的小区规划图原件和有小楼的小区规划图复印件，法官同样提示业委会“这个规划有问题，可以尝试起诉规划或开发商。”
　　起诉房地部门已近乎陷入绝境，小区内八户业主决定按照两级法院法官的几次提醒，共同起诉规划部门。今年12月15日，业主们向法院递交了行政诉讼材料，请求确认规划部门对小楼的建设用地规划许可行为违法。收到材料后，法官表示要研究以后给答复。12月24日，法官给业主们打来电话说，行政庭经过慎重研究后认为，建设用地规划许可行为不是行政诉讼受案范围，所以要把材料退回。业主代理律师连续三遍请求法院出具不予受理的书面裁定书，以保留上诉权。但态度热情的法官对这一请求“充耳不闻”，左右而言他，就是不接话茬，然后匆忙挂断了电话。三天以后，业主们收到了法院邮寄回来的诉讼材料。
　　几个春秋几个轮回下来，还是颗粒无收。至此，让业委会和业主们颇费思量的是，“民告官”究竟是“门槛高”，还是本来就“没门”？


上海市金茂律师事务所 杨红良律师
2009年12月26日




上海市人民政府


上海港口货物疏运管理条例实施细则
上海市人民政府



第一条 （目的和依据）
为了提高上海港口货物通过能力，适应国民经济发展的需要，根据《上海港口货物疏运管理条例》，制定本实施细则。
第二条 （定义）
本实施细则所称疏运，是指货物在卸入港口库场后，超过或者未超过港存期的港口货物过分集中时，由上海港务局组织港埠企业将货物运到港外库场的措施。
港外库场是指经上海港务局核定的在港区外承接港口疏运货物储存业务的单位。
第三条 （疏运原则）
上海港务局实施疏运，必须以港口货物过分集中，超过港埠企业的库场额定堆存量并影响港口待卸船舶的接卸为前提。
对不具备上述前提堆存在港区的货物，上海港务局不予疏运。
港埠企业的库场额定堆存量，由上海港务局核定后公布。
第四条 （不得疏运的货物）
下列堆存在港区的物品，不得疏运：
（一）稀有珍贵物品、历史文物、有价证券；
（二）外国使、领馆物品；
（三）展览物、科研器材及资料；
（四）动植物活体；
（五）精密仪器及其他易损物品；
（六）外包装已经损坏的物品；
（七）上海港务局认定不得疏运的其他物品。
第五条 （船舶信息和卸货资料）
货物的承运人或者其代理人应当采用传真、电报、信函等方式，向上海港务局指定的部门提供船舶信息和卸货资料。其中，近洋航线船舶应当在抵港24小时前提供；远洋航线船舶应当在抵港7日前提供。
船舶信息指船舶载重量、方位和规格。卸货资料指舱单、积载图、危险品清单。集装箱货物卸货资料还应包括集装箱清单并注明特种箱、危险品箱和冷藏箱等内容。
第六条 （船舶靠泊计划）
上海港务局收到承运人或者其代理人提供的船舶信息和卸货资料后，应当迅速编制船舶靠泊计划。
在船舶靠泊计划编定后，上海港务局应当及时通知港埠企业准备接卸，并将船舶靠泊计划通知承运人或者其代理人。
第七条 （货物抵港通知）
外贸进口货物船舶靠泊后，承运人或者其代理人应当在48小时内向收货人或者其代理人发出货物抵港通知。内贸货物船舶靠泊后，承运人或者其代理人应当在24小时内向收货人或者其代理人发出货物抵港通知。
第八条 （提货和装卸）
收货人或者其代理人接到货物抵港通知后，应当及时办理提货手续，并在取得提货凭证后，与港埠企业约定提货时间。
港埠企业在与收货人或者其代理人约定提货时间后，应当按收货人或者其代理人的要求，妥善安排货物装卸所必要的人力和设备，保证货物在约定时间内提离港区。
收货人或者其代理人对已约定提货时间的货物，应当在约定时间内及时提货。
第九条 （集装箱货物的交付形式）
集装箱货物的交付形式按集装箱港方堆场条款（ＣＹ）、收货人库场条款（ＤＯＯＲ）和港方集装箱货物仓库条款（ＣＦＳ）处理。
集装箱港方堆场条款，是指承运人负责将集装箱及其货物在卸货港码头堆场整箱交付的形式。
收货人库场条款，是指承运人负责将集装箱及其货物在收货人库场整箱交付的形式。
港方集装箱货物仓库条款，是指承运人负责将货物在港方货运站拆箱交付的形式。
在港区拆箱后的集装箱空箱和进港的集装箱空箱，其交付形式按集装箱港方堆场条款处理。
第十条 （疏运程序）
货物超过港存期疏运，港埠企业应在实施疏运24小时前向上海港务局提出书面申请，经批准后就近疏往港外库场。
货物在港存期内提前疏运，上海港务局应事先向市政府交通办书面申请，经批准后由上海港务局组织港埠企业予以落实。
受理机关对疏运和提前疏运的申请，应在受理后24小时内作出答复。
第十一条 （疏运交接）
港口货物疏往港外库场时，港埠企业应与港外库场办好疏运交接手续，编制货物交接清单。
对疏往港外库场的集装箱货物，港埠企业还应编制集装箱设备交接单，并在24小时内提供给承运人或者其代理人。
第十二条 （疏运通知）
港埠企业应当在港口货物疏往港外库场后24小时内书面通知收货人或者其代理人。书面通知的内容为：疏运原因和依据、货物进港日期和疏往港外库场的时间、地点以及提货地点、联系人等。
第十三条 （疏运货物的提取）
收货人或者其代理人到港外库场提取疏运货物，应当先到港埠企业办理提货手续，付清费用，领取由港埠企业出具的港外库场疏运货物提货单（含交接清单）并约定提货时间后，方可按约定时间到港外库场提取货物。
第十四条 （费用支付）
收货人或者其代理人到港埠企业办理提货手续时，应按规定支付下列费用：
（一）货物堆存在港口库场时港存期内的堆存费和超过港存期的超期累进保管费；
（二）货物超过港存期被疏运后提取或者在港存期内被疏运但超过港存期提取，按规定支付的疏运费；
（三）货物疏运到港外库场后的堆存费和提货装卸费。
货物疏运到港外库场后的费用，从货物卸入港外库场之日起算，由港埠企业向收货人或者其代理人收取后，按期与港外库场另行结算。
第十五条 （提前疏运费用的分摊）
货物在港存期内被疏运又在港存期内提取的，由港埠企业、承运人或者其代理人和收货人或者其代理人分摊提前疏运费用。
提前疏运费用的分摊方法，由上海港务局制定。
第十六条 （货物监管责任的转移）
货物在被疏往港外库场后，收货人或者其代理人在约定时间内未提取而需要继续将货物堆存在港外库场的，应当与港埠企业办理提货手续，结清费用，并与港外库场另行订立仓储合同。
第十七条 （港外库场资格申请）
港外库场由港埠企业选择符合港口货物疏运条件的单位承担。
对从事港口疏运货物储存业务的港外库场，港埠企业应当与其签订书面委托协议，并向上海港务局提出申请，经上海港务局核定后，方可委托其承接港口疏运货物储存业务。
港外库场的资格申请条件，由上海港务局另行规定。
第十八条 （港外库场业务操作规范）
港外库场承接港口疏运货物储存业务，应当参照港口作业规范进行操作，并遵守下列规定：
（一）妥善、谨慎地装卸、搬移、安放、保管港口疏运货物，并保证收货人或者其代理人提货方便；
（二）管理人员具备必要的货物储运保管知识，并经考试合格，持证上岗；
（三）严格按港埠企业出具的港外库场疏运货物提货单向收货人或者其代理人交付货物；
（四）按月向港埠企业提供货物疏运统计报表和货物疏运结存报表；
（五）执行上海港务局规定的其他业务操作规范。
上海港务局应当对港外库场的港口疏运货物储存业务加强监督和管理。
第十九条 （施行日期）
本实施细则自发布之日起施行。
1984年6月4日上海市人民政府批准发布的《〈上海港口货物疏运管理暂行规定〉实施细则》同时废止。



1995年8月16日